保守主义议会政治的尝试:民初安福国会的立法运作*

严 泉

保守主义议会政治的尝试:民初安福国会的立法运作*

严 泉

民初安福国会的立法运作,在议案内容方面,经济、民生、外交类议案最受国会重视,讨论也最为激烈。立法成效突出表现为1919年新宪法草案的制度设计,它秉持权力分立与制衡的宪政原则,一些重要的制度安排更加接近于英、法国的议会内阁制度。在行政监督方面,国会最有力的举措是裁减政府预算案中的军费开支。安福国会的立法运作与第一届国会截然不同,具有浓厚的保守主义议会政治特色。

安福国会;立法运作;保守主义;议会政治

民初安福国会,又称第二届国会或新国会,成立于1918年8月12日,至1920年8月30日闭会,共历三期常会。安福国会在民国历史上声誉不佳,一般认为它是段祺瑞御用政客团体安福俱乐部一手包办制造而成,给民国涂上了许多污点[1](P33)。安福国会短暂的两年政治活动,也被时人称之为“安福祸国记”①相关研究参见南海胤子:《安福祸国记》(荣孟源、章伯锋主编《近代稗海》第4辑,四川人民出版社1985年版)、Andrew J. Nathan,Peking Politics,Factionalism and Failure of constitutionalism(Berkeley Los Angeles London,University of California Press,1976)、张朋园:“安福国会选举——论腐化为民主政治的绊脚石”(台北中央研究院近代史研究所集刊1998年第30期)、顾敦鍒:《中国议会史》(苏州木渎心正堂1931年版,《民国丛书》第3编“政治·法律·军事类”21,上海书店影印1991年版),以及政协文史资料中的一些回忆文章。《安福祸国记》主要是时政资料汇编,作者对安福国会持批判立场;黎安友(Andrew.J Nathan)的著作是从派系政治的角度来解释北京立宪政治的失败;张朋园的论文是研究安福国会的选举与腐败问题;顾敦鍒的著作属于通论性质,相关记载比较简略。其他回忆性文章多是批判安福俱乐部与安福国会。以上论著均很少谈及安福国会的具体立法运作情况,即使是钱实甫、钱端升等权威的民国政制史著作也概莫能外,至今连安福国会的三期常会的时间都未见有记载。。与人们习惯从派系政治角度观察安福国会不同的是,本文尝试从立法实践的视角研究安福国会的政治运作,分析作为立法机构的安福国会的议案内容与审议过程,并深入探讨其实际成效与政治特色。

一、议案内容与审议过程

提案与审议是议会立法运作的重要内容。以参议院第一期常会(1918年 8月12日～1919年2月11日)为例,参议员共提出议案59件,其中行政、法律类提案最多,有30件;其次是外交类15件;再次是经济、民生类11件;最后是社会、文化类3件。行政、法律案的主要内容是修正国会应用法规、确定国会会期与经费预算、组织总统选举、讨论国务总理与阁员同意案等。外交案的讨论热点是对德奥宣战追认、战后中国参加和会的权益主张与山东主权问题等。经济、民主案的重点是整顿金融市场、制订工业政策与经济法规、禁烟禁毒等。社会、文化案则是规定圣诞节、举行祀天典礼等①统计资料来源参见《参议院公报》第1期第1至6册“目录”中各类议案名称,《参议院公报》第1期第1～6册,沈云龙主编:《近代中国史料丛刊续编》(54),台北,文海出版社有限公司1978年影印本。。

从提案审议情况来看,经济、民生、外交类议案最受议员重视,讨论也最为激烈。如关于中国、交通银行钞票兑现问题。在一读会时,参议员吴宗濂提出“请咨政府从速维持中交钞价以备兑现案”。吴认为:“自民国五年中交两行钞票停止兑现以来,人民所受痛苦不堪言状。”而解决方法应该是:1.即日起两院推选精通理财的国会议员会同审计院人员,亲临两行彻底查清库存准备金、政府欠款、储户各期存款等数目,“一经调查明晰,即两行不得再行增发钞数,只准于限数之内流动转移。”2.请政府给予两行完全独立的经营权。“(政府)如有需用只能在金库以内提支,此外皆不能商借分文。其新欠之款更当克期还清。”3.请政府将本年发行的长期公债全部取消,改为短期公债,这样容易尽快售完,以抵消两行的政府欠款。4.“请中交各分行各提其公积数成维护京行。”两行各分行共有188处,每个分行提款20万,即可筹集资金3760万元,以协助在京总行的兑现工作。5.请中交两行添足股本。两行现在股本不足,如果股本再添一倍,就可集资1500万元。“提议命两行各开股东大会议决。似此法既可使京钞兑现,更可发达该两行之营业。”吴认为,两行发行的京钞数目共有7000多元,除已收回外,真正在市场流通的仅有3000万元,根据以上办法可以筹集到现洋6950多万,完全可以解决兑现问题[2](P68-70)。

曾经在银行任职的参议员周作民对中交钞票价值下跌现象有自己的看法,认为其真实原因在于中交钞票已经不能称为货币,“特成为一种货物而己”。所谓货币应有两种特性,一是物价比例的标准,二是交易的媒介。现在社会交易均用现洋,中交钞票已经失去货币的两种特性。“既成一种货物,则价值之高低自应视社会需要之情形而定矣。”为此,周提出下列解决办法:“(一)推广用途,并使社会交易非用京钞不可。则求过于供,自然不能跌落。(二)政府将两行欠款全数偿还,限期兑现。(三)发行公债,将京钞全数收回,另发新币。”周强调解决问题的关键还是在政府,“政府如果能继续发行七年公债,全收钞票,并不再向两行挪借政费,尚是差强人意之办法。”[2](P70-73)

参议员杨以俭认为,由各分行提出公积金办法不易办到。“当兹财政困难,各分行方且自顾不暇,若欲每处提出二十万元,恐于各分行营业上不无影响。”[2](P74)关于将长期公债改为短期公债的办法,参议员罗鸿年认为事实上将非常困难,“长期公债之还本期限为二十年,以三四年公债付本息外之余款为担保。今将长期公债一律改为短期,则非另筹一款不足以资抵补。际兹金融紧迫之时,此款何从筹起?”[2](P75)

院会决定将吴宗濂的提案交付财政股委员会审议。不久委员会提出审查报告,报告中提到关于原案第一条,“审查会以为此事已经咨行政府,应由政府自行清查,两院暂可毋庸派人。至于两行不得增发钞票一层,固为釜底抽薪之计,似尤应查明部欠若干钞票,发行若干。俟查明后限制政府不得再行借用,则钞票自不至增发矣。”关于原案第二条,可以归并在第一条内。要求两行不得再以无准备之钞票作为营业之基金。关于中行正副总裁不应随财政总长为进退,“查该行条例规定,正副总裁系于股东选举之董事中,由政府任命,自不至随总长为进退。”至于原案第三条,“惟公债须有抵押品,现在短期公债系以延期赔款作抵,至长期公债则以五十里外常关作抵,此款在民国三四年公债本利未经还清以前,不能再作抵押。此外恐无他项财源可为。”为此,委员会提出建议,“故不如将未售罄之公债,从速售出,专收钞票,似觉简而易行。”原案第四、五条可以暂不实行,“惟两行之各分行所以能兑现者,即以自全信用,能保持原状之故。”如果照原案办理,“恐不但京行不能维持,而分行亦因之动摇。”委员会赞同原案中政府不再借款与出售公债的做法,至于续招商股,“若因偿还债务收回钞票而续招商股,则入股者必难踊跃。”为实现京钞流通的目的,委员会建议:“应请政府通令财政部征收机关及交通部附属机关一律收用京钞”,“再请政府筹款归还两行欠款并责成两行兑现。”[3]最后多数表决同意将建议案咨送政府。

外交提案主要集中在山东胶州湾原德国租借地问题。参议员何淼森、尹宏庆等人在院会上纷纷提出相关议案,要求北京政府在参加巴黎和会时,收回列强侵占的山东主权。何淼森指出:欧战发生后,日本强占了山东胶州湾,当时日本政府声明是以归还中国政府为目的,并无占领土地的野心。根据美国总统威尔逊的和平宣言,“吾人应定立和约,使各国可得其应有之地方,且可使人民无所畏惧其邻邦。又言以后各国政府不得私立盟约……德国昔日所租借之胶州湾及其所攫得之种种利益,当然可以在和会上提出,要求收回。”[4]

尹宏庆等认为:“德人强租胶澳,攘我路矿,久为国人所饮恨,而鲁省人民尤视为切肤之痛。”现在正值德国战败之际,政府应派代表在和平会议上提出收回胶州湾。而现在胶州湾在战时复为日本所占,“究其性质是为代表协约各国暂行管理,其应让归我国,尤属公义昭然。”但是现在又传出胶济铁路中日合办,青岛开为万国商埠等主张,尹等人表示坚决反对,认为这是与美国总统和平宣言相违背的。此外,提案还认为应该一起收回英国租借的威海卫军港。因为英国当时是为了抵制德国在山东扩张而租借的,现在德国已经战败,英国似无租借的必要,更何况租期已过并未续约。威海卫问题应该在和平会议上一起提出[5]。

议员魏斯炅还在质问书中尖锐地指出:“中国既参与战争,则所有前与德国之胁迫条约,在法自应无效。直接还我旧服,以保主权。”但是最近听到日本驻华公使声称,根据中日密约的内容,日本在山东侵占的原德国权益重新归于日本所有。魏对此表示不能理解。“国会为人民代表,岂容置若罔闻。”而且按照临时约法第35条规定,大总统缔结外交条约必须获得国会同意方才有效,“未经国会之同意者,全体国民自无承认之义务。”[6]院会在讨论后决定将有关山东主权问题的提案合并成一案,交付外交股委员会审查。

外交股委员会在随后的审查报告中,对于收回德国租借地的主张表示完全支持,认为这是战胜国收回敌国从前所占国土问题,条件理由均极为充分,完全可以在和会上提出。但是在收回英国威海卫租借地问题上却持谨慎态度,认为英国租借的威海卫,是协约国方面的问题,“当兹各国倡言公道,此种问题未始不可提议。”不过毕竟这与处分敌国的条件大有区别,“且此类租借地非止一处,所关亦非止一国,断无单提威海卫之理。”最后,委员会建议关于收回协约国在华租借地,“另为一案,期于勿伤协约之感情,于事方无窒碍,万不宜于提议收回敌人所占领土案内牵连而及之也。”[7]

考虑到经济、民生与外交问题与民众、国家利益息息相关,作为代议制机构,国会在此类问题上积极参与的态度,是值得肯定的。况且议员在审议过程中的讨论较为务实,常任委员会的审查报告也比较切实可行。此外,本届国会立法过程中另外一个现象也值得重视,即院会议事效率较高。根据笔者统计,参议院第一期常会共开会30次,其中完成当天议事日程的共有19次,完成大部分议事日程延会的共有11次①完成既定议事日程的是第1、2、3、4、5、7、8、9、10、11、13、14、16、17、18、20、23、25、27次会议;延会的是第6、12、15、19、21、22、24、26、28、29、30次会议。参见《参议院公报》第1期第1至第6册“,议事录”。,未曾出现第一届国会时期经常发生的因议员人数不足而流会的现象②根据作者统计,第一届国会参议院在1913年4月～11月会议期间,流会次数有6次,众议院亦有8次,参见张玉法《:民国初年的国会(1912-1913)》,《台北中央研究院近代史研究集刊》第13期,第131-139页、第151-157页。。一些议案讨论虽然热烈,但是很少发生激烈的争执与肢体冲突,导致议事中断③根据当时的报载,安福国会议员之间的肢体冲突发生在第二期常会期间,共发生过2次,均是在众议院,其次数与激烈程度显然逊于第一届国会。参见“新众院一场武剧”《,申报》1919年3月30日,第7版“、新众院殴斗之续闻”《,申报》1919年7月9日,第6版。。立法过程中的这一现象与第一届国会形成鲜明的对照,后者由于大部分时间消耗在党争上,“使法案的制定,多如牛步”[8]。对此,众议院议长王揖唐评价说:“幸而本届国会常会谨守秩序,克全始终,不蹈既往之覆辙。”[9](P143-144)客观来说,安福国会的立法进程是有一定成效的④事实上,安福国会在其存在两年时间内,在立法事业上,除制宪以外,还完成了国会应用法规、文官与外交官考试法、县自治法等12项法律的制订与修正。参见谢振民《:中华民国立法史》,上海正中书局1948年版《,民国丛书》第5编“政治·法律·军事类”26,上海书店影印1993年版,第170-171页。。

二、立法实际成效

制定宪法与其他基本法律,建立国家预算制度及宣布大政方针,安福国会一直视为其主要任务[9](P147-151)。在安福国会存在的两年时间里,值得一提的是在制宪与行政监督方面,做出了一些实质性的立法行为。

(一)新宪法草案的制定

1919年1月,安福国会议决不适用1913年的《天坛宪法草案》,另行起草。自1918年12月27日开始至1919年8月12日止,宪法起草委员会共开会26次,议决宪法草案101条[10](P281)。1919年9月19日开谈话会整理宪法草案说明书,当日完成。此后因南北和议开始,安福国会关注于自身合法性问题,再加上起草委员会没有将草案交付院会讨论,制宪工作因之停顿。

就草案中宪政制度设计内容而言,1919年新宪法草案朝着完全意义上的议会内阁制迈出了关键性的一步,其意义不容低估。

首先是立法权力设计。新宪法草案中国会权力主要有8项,分别是立法权、质问权、受理请愿权、建议权、不信任权、财政权、宪法修正权与弹劾权。与《天坛宪法草案》中国会权力比较,有三个非常重要的变化。一是不再设立国会委员会。《天坛宪法草案》中曾设有40人的国会委员会,规定其在国会休会期间代行立法职能,权力极大且不受制约。二是取消国会宪法解释权。《天坛宪法草案》虽然规定宪法解释权属于宪法会议,但是宪法会议是由全体国会议员组成,所以实际上宪法解释权仍是由国会行使。新宪法草案改为“宪法有疑义时,由左列委员组织特别会议解释之:参议院议长、众议院议长、大理院院长、平政院院长、审计院院长。”人员完全容纳立法、司法与审计机构,以保持一种权力的平衡。三是弹劾权的修正。《天坛宪法草案》规定参议院判决国务员违法后,有权剥夺其公权。而新宪法草案只是规定国务员免职后,如有余罪,交付法院审判,严格限制了参议院的司法权力。与《天坛宪法草案》中的“超议会制”比较,国会立法权力明显缩小①关于《天坛宪法草案》的“超议会制”政体分析,参见严泉:《天坛宪法草案与民初宪政选择的失败》,《开放时代》2003年第5期。。

其次是行政权力规划。总统由国会组织选举会选举产生。主要有立法权、人事任免权、解散国会权、紧急命令权、军事权、外交权、法律公布权、戒严权、赦免权、复议权等。重要的行政立法权与任免权仍然延袭过去的规定,即总统没有宪法修正提议权,同时任命国务总理须经众议院同意。不过,同时也出现了改变总统弱势地位的积极变化。如紧急命令权取消了国会委员会同意权的限制,“大总统为维持公共治安,防御非常灾患,时机紧急,不能碟集国会时,得以国务员连带责任,发布与法律有同等效力之教令。前项教令须于次期国会开会后七日内,请求追认,国会否认时即失其效力。”赦免权也取消了过去受最高法院同意的限制,总统可以直接宣告免刑减刑及复权。这两项权力规定与法国1875年宪法中的有关内容基本相似。虽然民国总统没有当时法国总统的宪法修正权,但是由于解释宪法特别机构5名成员中包括平政院长、审计院长,而这两院院长都是总统直接任命[1](P155),所以总统对解释宪法权亦有一定的影响,这样就适当地弥补了没有宪法修正提议权的缺憾。

值得注意的还有国务员资格的规定。宪法草案仿照英国宪制,“国务总理各部总长均为国务员,大总统于前项外得任命其它人员为国务员,但不得过各部总长总额三分之二。”而《天坛宪法草案》仅仅规定国务总理及各部总长国务员。“以法理言之,国务员系代大总统对国会负责,但问其能负责与否,不必问其为总长与否,盖国务员与各部总长资格各别,各部总长当为国务员,而国务员不必皆为各部总长。我国前因此约法限于各部总长为国务员,而有肩国务员之才者,不能施其怀抱。”有学者认为,这是新宪法草案的优点[10](P282-283)。

最后是立法与行政权力关系的处理。与过去不同的是,第一次出现了不信任权与解散权的平衡设计。不信任权规定与《天坛宪法草案》相似,“众议院对于国务员得为不信任之决议”。但是最重要的是解散权的新设计。与《天坛宪法草案》中总统解散权受到参议院同意权限制不同,新宪法草案第63条规定:“大总统得解散众议院,但同一会期不得解散二次。大总统解散众议院时应令行新选举,限六个月内继续开会。”这种做法完全与以英国为代表的责任内阁制度国家相同。在英国,当下院不信任内阁时,首相可以提请国王解散下院,重新选举。这是英国现代责任内阁中的一个重要原则,同时也是一种在必要时打破政治僵局,保证内阁制正常运转的有效办法。“当内阁和议会下院之间出现对立,互不相让时,可以诉诸选民裁决。”[11]然而在民国初年,当国会与政府发生政争时,却由于作为政府的一方不能合法地解散国会、依法重新举行国会选举,以此来化解政治冲突,最后采取的只能是体制外非法的武力解散国会方式。这种悲剧性结局曾在1914年、1917年两次上演。

综上所述,1919年新宪法草案秉持权力分立与制衡的宪政原则,汲取民国初年的政治实践经验教训,适当借鉴英国与法国议会制度中一些合理的规定,在不少重要的制度设计方面,更加接近于当时英、法国的议会内阁制度。

(二)行政监督的实施

安福国会在行使行政监督职权时,对预算权最为重视,认为:“欧洲之立宪国,恒以预算监督与租税承诺为互相对待之具,故立宪国莫不有预算。……惟(预算)编制之职虽在政府,而议决之权则属国会,国会同人既经负此重责,允宜详察历年财政之收支状况,人民之经济情形。”[9](P149-150)国会在开会之后,屡次作出决议,要求政府尽快提出预算案。考虑到民国七年国家收支事实上已经过大半,于是国会把主要精力放在民国八年度预算案上,其中为世人称道的举措是裁减民国八年度预算案中的军费开支。

1919年6月5日,总统徐世昌向众议院提出预算总案,至7月2日,又陆续提出八年度路、电、邮、航四政特别会计预算案。预算编列财政开支为5.4亿多元,其中中央经常、特别军费开支与各省军费开支,总计为1.7亿多元,约占财政总预算开支的三分之一。由于当年财政收入仅有4亿元,与财政支出相比较,显然是缺口太多。为此,众议院在一读会上作出裁减军费的决议,随后将政府预算案交付预算委员会审查。在预算委员会完成审查报告后,又在9月10日～11月13日召开临时会,历经二读会、三读会程序,通过政府预算案审查报告。11月15日移交参议院后亦获通过。

国会在预算案审查报告中首先批评了军费使用的混乱现状。“查政府八年度预算案,陆军部所管预算,关于陆军军队经费一项,名称既极复杂,章制尤复纷歧,关于编制统系,亦多未协。”同一项目开支,已经列入经常费用,却又拆分为若干项目列入特别费用。同一中央陆军经费,或是列入直辖各机关预算项目,或是列入其他军事机关预算项目。同是一个陆军师的军费开支,数目却非常悬殊,有的相差甚至多达几十万元之多。其他如中央与各省经费项目的划分,也没有统一的标准,非常混乱。

为此,国会提出了一系列的解决办法。“对于全国陆军军队经费一项,无论中央、各省、经常、特别,一律提出,另为一款,合总并核。计由中央陆军经费经常门提出四千二百九十八万九千五百七十一元,由中央特别军费提出三千三百六十七万五千一百七十七元,由各省经常门提出五千二百三十八万一千四百四十九元,由各省临时门提出四十一万二千六百八十五元,由各省特别门提出二千三百零一万九千五百六十元。全国合计,总共一万五千二百四十七万八千四百四十元。按照总数裁减二成,计减去三千零四十九万五千六百八十八元。”预算案还指出:“将来俟各该省详细册报时,应由陆军部仍按本会议决普通标准,切实办理。”关于特别军费问题,“业经本院议决取消。凡原列中央及各省特别门之陆军经费,应暂时分别列归中央及各省临时门,以免纷歧。”国会最后强调:“惟无论如何,八年度实支之数,只能以原列总数八成为限。”[12]后来有学者评论说:“第二届国会成于军阀之手,而能毅然议决裁减军费至二成之数,盖亦难能可贵者矣。”[13](P292)

此外,安福国会还对政府违法行为提出了一些弹劾议案。虽然此类弹劾事件背后均存在派系之争,但是就议案本身而言,确实是有理有据,在一定程度上起到了监督政府的客观效果。

例如,众议员光云锦等提出弹劾钱能训总理失职违法案。理由主要有四条。一是南北问题经年不决。南北和会召开之后,“钱能训于派遣代表之初,既不能慎之于始,已属咎无可辞。及至开议以后,又无术以济其穷,坐使时局纠纷,日甚一日。”二是在南北议和时,对南方委曲求全。“若以西南为护法举动也,则依法召集之国会以及依法选举之总统,均属非法,其他更无论矣

……钱能训只知献媚南方,不惜动摇国本,紊乱国宪。”三是政府违法发行国债。“此次政府发行八年公债,乃于国会闭会之期,径由大总统以教令公布。及至国会二次常会开会,又延不交议,谓蔑视国会,违悖《约法》。”根据临时约法规定,募集公债必须获得国会同意。四是政府违法任命官员。在国会开会之际,政府擅自任命全国烟酒事务署督办、全国棉业督办等官,未交付国会议决[14](P473-475)。国会弹劾钱内阁的根本动机是不满钱能训在南北和谈中的态度,当时钱同意讨论商谈国会问题,“朱总代表(朱启钤)与西南会议,居然敢议及国会问题”[13](P376)。钱在国会问题上的态度势必危及安福国会的合法性,所以引起后者的恐惧与愤怒。但是,钱在发行国债、任命官员等问题上的违法行为也是事实,因此在面对国会议员的质询与弹劾时,钱能训只能是无言以对[14](P376)。

安福国会在成立之初,曾受到皖系军人的控制与影响。不过,在进入政治实践层面之后,国会在一些问题上逐渐形成自己的政治定位。在五四运动时期,当国务总理钱能训迫于民意辞职后,总统徐世昌拟以北洋派官僚周树模继任,请段祺瑞代为向国会疏通。段在指派徐树铮经办此事时,徐就认为此事不太好办,国会不见得会通得过。虽然当时安福俱乐部是国会中的多数党,但仍有不少议员扬言:“我们当议员的,不比军人有服从的义务。”最后周树模的提名被迫取消[15]。

三、议会政治的保守主义特色

安福国会在立法与行政监督方面不仅有所作为,而且立法运作过程较平稳,内部派系以及与政府内阁之间没有爆发激烈的政治冲突。国会自我评价是:“我同人等两年来宁处不遑,恪恭尽职,举凡关于国计民生重要各案,均能和衷共济,次第进行。”[13](P296)即使在皖系战败后,国会最终也能够平安闭会,“前届国会,一再召集,未能终期。独我本届国会,乃能循序程功,三开常会,光前策后”[15](P296)。与第一届国会激进的政治色彩相比较,安福国会的立法运作表现出浓厚的保守主义特色。这一政治特色的形成,在笔者看来,主要有三个方面的原因。

第一,议员背景的保守性。从安福国会议员的背景因素来看,他们平均年龄为43.5岁,高于第一届国会议员的平均年龄约7岁。一般认为,像国会议员这样的政治家的年龄为45岁左右比较合适,此时年富力强、心智已经成熟[16]。在教育背景方面,拥有传统功名的议员约占已知总数的22.9%,比例也高于第一届国会。一些有功名的士绅之所以得以当选,主要是因为在安福国会选举中革命党人被排挤在外的结果。在职业经历上,基本上是官僚、教育界与商界的专业人士居多。有98人曾经当选为前清谘议局议员,或第一届国会议员,具有一定的议会政治经验①关于第二届国会议员背景的分析,参见张朋园:《安福国会选举——论腐化为民主政治的绊脚石》,《台北中央研究院近代史研究所集刊》第30期,1998年,第194-196页。。此外,在利益取向上,“宪政符合前官僚及专业人员的利益,因为它给他们合法的政治职务,而又不使政治舞台向低于他们的集团开放。”[17](P291-292)所以安福国会议员的政治立场较为保守,多数人习惯于维持现状,反对任何改变现状的激烈变革。当然,对当时的中国来说,现状已经是民国的共和制度,而不是满清帝制,这是大的政治前提。

第二,政治实践中的政治妥协。在立法与行政权力关系处理方面,政治妥协表现得较为显著。以组阁为例,这一问题一直是民国成立以来议会政治中最棘手的难题。由于议会掌握国务员的人事同意权,所以在第一届国会时期,曾多次出现过国务总理或内阁总长候选人被国会否决的现象。在安福国会期间,先后组建过钱能训、靳云鹏两届正式内阁,各派基本上能够事先就国务员人选进行广泛协商,在提交院议之前达成妥协,以确保组阁成功。其实经过十年的立宪政治改革,民国政治在实际政治运行方面已有相当改善,党派间的对立状况较前缓和,已经能够采取谈判、协商、折衷、让步的现代政治手段,处理利益冲突问题。对此,曾经担任过第一届国会议员的众议院议长王揖唐在第一期常会闭幕式上说:“本届国会所持方针与第一届国会颇有差异,前届国会专以监督政府为务,监督之极流而为束缚,束缚不足变而为争攘,以致立法与行政始终不能相容。”王认为,安福国会吸取了第一届国会两度惨遭解散的教训,“不惟对于阁员组织毫无争攘权位之思,且对于政府行为亦不效过度束缚之举。”[9](P145)

第三,议会派系政治的稳定期。派系政治是导致民国早期民主化失败的主因,“宪法体制由于参与的分子热衷于派系斗争而耗尽了自身的活力。”[17](P315)但是具体而言,一方面,与民国初年激烈的国会政党政治不同的是,安福俱乐部没有明确的政策纲领,政治诉求较为单一,完全着眼于实际利益,缺乏强烈的进取心。如在前述的组阁问题上,从未出现过安福部内阁,所谓“安福部实非政党,对于国家本无一定政策之主张,对于组阁无大政方针。故每次内阁同意案,安福部所注意力争者,不外交通、财政两部,纯粹的是金钱问题,绝无政党内阁之可言。”而在组织建设上,在各省并没有设立支部,除议员外也没有发展党员。俱乐部“其扩张也,私人团体势力之扩张耳,非党务之扩张也。”[13](P341)另一方面,与国民党控制的第一届国会不同,安福国会多数党一直是皖系支持的安福俱乐部,议员人数达330多人,与皖系政府关系比较缓和,没有发生大的政治冲突。对此,有学者认为:“安福俱乐部的纪律以及它在国会的优势,使国会的活动更加顺利,在这种意义上有助于宪政发挥作用。”[17](P309)所以,从议会派系政治发展的阶段性来说,此时正处于派系政治的稳定期,不同于第一届国会第二次复会后混乱的政治状况。

总之,主导安福国会的北洋政治精英,多数还是晚清新政派官僚,他们政治立场保守,基本上认同立宪主义。虽然在具体政体形式上,一些人对君主立宪政治情有独钟,但是在经历两次复辟失败后,他们被迫接受了共和民主制度的现实。在处理政争时,他们往往以利益为导向,组成派系集团,同时政治手段灵活、政治经验丰富,习惯于政治妥协与交易。比照英国早期议会政治形态,在光荣革命之后的半个多世纪内,英国乡村地主仍是一个颇为强大的社会势力,占据了议会三分之二的席位,是英国政治航船的真正主人,是英国社会上最保守、封建忠君意识最强的阶级[18]。因此,安福国会同样具有鲜明的实用主义的政治特色。

[1]钱实甫.北洋政府时期的政治制度(上)[M].北京:中华书局,1984.

[2]第5次会议速记录[G]//参议院公报(第1期第2册).北京:中华民国参议院公报科,1918.

[3]第7次会议速记录[G]//参议院公报(第1期第2册).北京:中华民国参议院公报科,1918:100-102.

[4]第16次会议速记录[G]//参议院公报(第1期第4册).北京:中华民国参议院公报科,1918:98-99.

[5]对于山东胶州湾胶济路威海卫请咨政府于欧战和平会议列席提议收回以重国土而维主权案(议员尹宏庆等提出)[G]//参议院公报(第1期第4册).北京:中华民国参议院公报科,1918:112-113.

[6]议员魏斯炅质问政府关于山东地方应自收回之利权是否与他国订有密约限期答复案[G]//参议院公报(第1期第6册).北京:中华民国参议院公报科, 1919:187.

[7]审查请咨政府对于欧战和议列席时提出收回德国租借之胶州湾全部国土案报告(外交股委员会提出)[G]//参议院公报(第1期第4册).北京:中华民国参议院公报科,1918:102-103.

[8]张玉法.民国初年的国会,1912-1913[J].台北中央研究院近代史研究所集刊,1984,(13).

[9]国会闭会式纪事[G]//参议院公报(第1期第 6册).北京:中华民国参议院公报科,1919.

[10]杨幼炯.近代中国立法史[M].北京:商务印书馆,1936.

[11]程汉大.英国政治制度史[M].北京:中国社会科学出版社,1995:277-278.

[12]参议院公报(第2期临时会第3册)[G].北京:中华民国参议院公报科,1919:105-203.

[13]顾敦鍒.中国议会史[M].苏州:苏州木渎心正堂,1931.

[14]南海胤子.安福祸国记[M]//荣孟源、章伯锋.近代稗海(第4辑).成都:四川人民出版社,1985.

[15]丁中江.北洋军阀史话(三)[M].北京:中国友谊出版公司,1995:181.

[16]M.DOGAN.Political Ascentina Class Society: French Deputies,1870-1958[M]//D.Marvick. PoliticalDecision-Makers,Glencoe:The Free Press,1961:57-90.

[17][美]费正清.剑桥中华民国史(上)[M].北京:中国社会科学出版社,1994.

[18]阎照祥.英国政治制度史[M].北京:人民出版社, 2003:243.

责任编辑:李 放

book=41,ebook=1

D693.22;K258

A

1008-410X(2010)01-0041-07

2008-11-28

严 泉(1973-),男,安徽芜湖人,上海大学台湾研究中心副主任,副教授,博士,华东政法大学法学博士后研究人员;上海 200444

＊本文为2006年度教育部人文社会科学研究青年项目“民国早期的宪政运作:以国会政治为核心的探讨”(批准号06JC770007)的阶段性成果,并获得第四十三批中国博士后科学基金项目(批准号20080430645)、上海市教育委员会重点学科(第五期)“近现代中国社会文化史”(批准号J50106)的资助,谨致谢意。