农村“飞地”如何管理和利用

□智通祥 刘富荣

农村“飞地”如何管理和利用

□智通祥 刘富荣

“飞地”，俗称插花地，分为外“飞地”与内“飞地”。本文仅指虽拥有集体土地所有权，但不在本行政区主体内的土地。

在行政区域界线交错的农村，虽然土地利用逐步节约集约化，一些零星荒地和闲散地也都能被充分利用起来，但仍有一种地未得到农村集体经济组织和基层政府的重视，或者说虽被重视了，但由于历史和自然等多种原因未能得到有效利用,产出极低，这就是“飞地”。

“飞地”的利用不仅低效，而且由于缺乏有效管理，极易发生违法用地。因此，应加强对农村集体“飞地”的利用和管理。

——题记

涉及“飞地”的两起信访案

2008年12月，江苏省东台市溱东镇苏庄村村民李某写信给分管国土资源管理工作的副省长，反映该村有两座小土窑仍在烧制黏土实心砖，与省政府办公厅关于整治砖瓦窑业的文件精神相悖。

经查，苏庄村确实有两座小土窑，且在烧制黏土“旺砖”(农村砖瓦结构房屋用于放在椽上瓦下的薄片砖）。据当事人称，小土窑不是本地村组所有，而是邻县(市)的，具体属哪个镇、哪个村，因镇村撤并，情况不清楚。

通过查阅东台市1986年土地利用现状调查资料，这两座小土窑占用的是姜堰市的“飞地”，一宗属姜堰市娄庄镇三联村16组，面积为36.3亩；另一宗属姜堰市娄庄镇团结村9组，面积48.5亩。因信访反映的问题涉及两个省辖市，江苏省国土资源厅责成泰州市和盐城市国土资源局联合调查处理。目前此事已得到了妥善处理。

2009年9月，溱东镇高桥村村民谢某向东台市国土资源局举报一砖瓦企业非法取土。经查，高桥村有一“飞地”位于兴化市张郭镇辖区内，面积40亩，离村子约15公里，因距离太远，交通不便，自上世纪80年代初实行家庭联产承包责任制开始，就无人去那里耕种，以致被撂荒，而当地政府和村组又不便进行管理，加上当时无法可依，该“飞地”被一些砖瓦企业和小土窑主挖得坑坑洼洼，不能正常耕种，又没能整理成养殖基地，只能被当地村民私自零星种植。

现阶段，由于矿产资源管理力度加大，过去没人感兴趣的一些地方成了砖瓦企业的香饽饽。一些砖瓦企业钻管理松懈的空子，在该“飞地”取土制砖，恰好被谢某出车时无意中发现并举报。该企业已被东台市国土资源局严肃查处。

以上两起信访案，都涉及“飞地”，前者为内“飞地”，后者为外“飞地”。不管是内“飞地”还是外“飞地”，都存在着低效利用和违法用地现象，这说明在“飞地”的利用和管理上还存在着不足之处，应予改进。那么，“飞地”的利用现状如何？又应怎样加强管理呢？

“飞地”利用和管理的现状

在行政区域界线交错的农村，由于自然和历史等原因，形成了众多“飞地”。东台市第二次土地利用现状调查资料显示，其辖区内有内“飞地”273宗，面积1580.62公顷。

溱东镇地处里下河地区，位于东台市西南角，辖区内砖瓦黏土资源遍布，与泰州市下辖的姜堰、兴化市和南通市下辖的海安县毗邻，是“三市四县(市)九乡(镇)”交界之地，辖区有内“飞地”22宗，面积390.28公顷，其中耕地348.83公顷。目前，东台市的外“飞地”调查情况还未得到调查单位和上级部门的反馈，数据统计成果还未出来，所以上述数据不包括外“飞地”以及“二调”过程中遗漏调查的“飞地”面积。

“飞地”所处位置的特殊性，造成了利用和管理的局限性。

所有权虚拟，使用权不明。自然因素和历史因素是“飞地”形成的主要因素，由于时间长久、管辖不便、行政区划以及隶属关系的调整变动，使“飞地”的所有权和使用权都得不到充分体现。

例如，溱东镇高桥村位于兴化市张郭镇辖区内的“飞地”，是原罗三村的“飞地”。1990年，罗三村被撤销，一部分并入高桥村，一部分并入罗二村，该“飞地”划归给了高桥村。因该“飞地”地处外市县，距离本村太远，自上世纪80年代分田到户开始，就没有村民愿意承包该地，无人去那里耕种。于是，该地被当地一些村民私自“拾种”，此情形一直延续至今，导致高桥村的集体土地所有权形同虚设，土地使用权也不明晰。

利用不足，产出低效。以溱东镇为例，“飞地”的利用经历了四个阶段：第一阶段是上世纪80年代初分田到户前，“飞地”由所属农村村组组织村民集体耕种；第二阶段是分田到户后至《土地管理法》实施前，由于不便耕种，许多村组在“飞地”上建小土窑，就地取土制作砖瓦销售，取土后形成的坑塘被用来养鱼，前面所讲的姜堰市娄庄镇在溱东镇苏庄村的两座小土窑就是这种情况；第三阶段是1987年至1999年《土地管理法》修订，这期间因各地加强了土地管理，狠刹在耕地特别是基本农田内建窑、挖土的行为，小土窑的发展受到制约，一些村组响应地方政府发展多种经营和产业结构调整的号召，在“飞地”上搞“堤水养殖”，即将中间的土推至四周，围成封闭堤坝，在堤坝内抽水用于养殖；第四阶段是1999年以后，随着土地管理工作的逐步深入，小土窑因高耗能、重污染、浪费资源被拆除复垦，绝大多数“飞地”处于粗放利用和半撂荒状态，利用效率极低。

管理松懈，监管不力。对拥有“飞地”所有权的集体经济组织而言，由于距离较远，有的甚至地处外市、县，虽然想管理，但力量有限，鞭长莫及，而且管理成本高，收益低。对“飞地”所在地集体经济组织而言，因为所有权和使用权非其所有，不便管理，多数都持多一事不如少一事的态度。况且，如花费时间和精力管理，即使出效益了，可能又会引起新的利益分配矛盾，还不如避免麻烦。于是，对“飞地”权属地和所在地的基层政府及相关部门而言，既然“飞地”所有权单位没有提出问题、主张权利，加上自身工作繁忙、对“飞地”情况了解不够、难以协调多部门和村组等情况，也就不愿或顾不上对“飞地”的管理。

以上情况的存在，造成了对“飞地”管理的缺失。失去监管，会给违法用地者留下可乘之机，极易引发违法用地和涉土信访案件。等到查处时，往往已形成了违法用地事实。

对“飞地”管理的松懈和监管不力的状况，不仅目前如此，而且在今后一段时期内，仍会延续。

加强“飞地”管理应解决的问题

从思想上重视“飞地”利用。就某一地区来说，“飞地”占土地总面积的比重也许不大，但面积仍然可观。在将“稳增长、促转变、调结构”作为经济社会发展核心任务的形势下，有关部门更要正确认识“飞地”所蕴藏的潜力。

溱东镇辖区内有内“飞地”390.28公顷，如被充分利用，则能发挥出可观的经济和社会效益。因此，基层政府及相关部门、“飞地”权属地和所在地集体经济组织，都要从充分利用和优化配置资源的高度出发，重视对“飞地”的管理。只要利用得充分，“飞地”就会有产出，投入就一定会有回报。

对“飞地”进行规划，统筹安排。“飞地”不仅要被利用，而且要被优化利用。只有这样，才能发挥出最佳效益。对“飞地”的优化利用，单靠村组的努力还不够，必须有政府和有关部门的参与。“飞地”所在地政府要从经济社会发展的高度和大局出发，节约集约利用“飞地”，将“飞地”纳入辖区土地利用总体规划和城乡建设规划中，进行统筹考虑，合理安排，做到宜工则工、宜农则农、宜渔则渔，并严格按规划组织实施，不能对“飞地”不理不问，任其被无序甚至违法违规使用。“飞地”权属地集体经济组织要尊重和服从“飞地”所在地政府的土地利用总体规划和城乡建设规划，在依据规划的前提下，确定每块“飞地”的具体用途，不能想当然地使用。“飞地”权属地和所在地政府要加强联系，对“飞地”的管理和利用经常通报情况、交换意见，督促各自村组依规合理使用“飞地”，兼顾双方利益，力争实现双赢。

切实加强对“飞地”的监管。对“飞地”监管主体如何确定，目前的土地管理法律法规没有具体明确。但分析来看，应是“飞地”权属地政府及其国土资源部门和相应的集体经济组织，但由于路途远、交通不便等原因，实施日常监管确有困难。从监管的实效看，笔者认为，“飞地”的日常监管应以“飞地”所在地政府及其国土资源部门为主体。“飞地”所在地政府应建立监管制度，落实监管措施，不推诿扯皮，对“飞地”的日常监管负起责任来。

更重要的是，双方国土资源部门要针对“飞地”建立起监管的沟通协作机制，切实加大监管力度，保证“飞地”按土地利用总体规划确定的用途使用。“飞地”所在地国土资源部门在日常执法巡查中，对“飞地”上发生的违法用地行为要立即调查制止，并将情况通报给“飞地”权属地国土资源部门。“飞地”权属地国土资源部门要及时作出反应，根据具体情况，决定是否立案查处，并将情况及时进行反馈，以共同打击土地违法行为。

采取灵活方式经营和处置“飞地”资源资产。土地既是资源，又是资产，“飞地”也不例外。在农村，“飞地”的利用现状一般为耕地和水域，如东台市溱东镇390.28公顷内“飞地”中，耕地有348.83公顷，水域及水利设施用地有27.19公顷。随着经济社会发展，工业化、城市化进程快速推进，一些“飞地”原有的用途已发生或即将发生改变。因此，应按照规划要求，采取灵活多变的方式，对“飞地”进行生产经营，以提高产出，发挥效益。

例如，某“飞地”规划用途为农用地而实际为种植、养殖或撂荒，可以由“飞地”权属地集体经济组织承包给“飞地”所在地村民从事种植或养殖，双方签订土地承包经营合同，按合同经营和缴纳承包金；也可以采取灵活的资金筹措方式，进行土地整治，在处理好所有权和使用权关系的基础上，对经营获得的利润进行合理分配。当然，以上均不得改变土地性质和用途。

“飞地”规划用途为建设用地而实际为农用地的，可由“飞地”权属地集体经济组织申请办理农地转用后，兴办集体企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式，共同兴办企业。也可以由“飞地”所在地政府依照国家征用（收）土地的程序，对“飞地”进行征用（收），在对“飞地”权属地集体经济组织补偿时按补偿标准的上限计算各类补偿款，再适当给予一些补贴。总之，只要能提高“飞地”产出和效益,群众得到实惠，促进社会和谐稳定，在依法依规前提下，所有灵活的生产经营和处置方式都可以进行尝试。

（作者单位：江苏省东台市国土资源局）