环境健康与法律:美国经验借鉴＊

(美)王立德著,杨晨曦译

(美国自然资源保护委员会,美国)

环境健康与法律:美国经验借鉴＊

(美)王立德著,杨晨曦译

(美国自然资源保护委员会,美国)

在环境健康与法律方面,美国的经验在于它通过一系列法律成功地减少了公众对空气传播、水传播和其他途径传播的暴露风险。这些法律利用了各种机制和政策,它们都明确指出提高公众健康是目标,把健康目标纳入标准设置和其他要求中。相比之下,中国的环境法则较少提到公众健康。如果更明确针对环境健康提出目标要求,中国的环境法在保护公众健康方面将产生非常积极的效果。

环境健康;美国经验;法律框架

一、引 言

2007年11月21日,中国正式发布了《国家环境与健康行动计划 (2007-2015)》。该行动计划提出了一系列的目标以“建立一个节约能源、环境友好的社会,解决危害人类健康的环境问题,推动可持续的经济与社会的发展”①。初步研究表明,中国目前的环境法律框架在大多数情况下并没有明确地把环境污染与健康联系起来,也未把保护公众健康当作一个首要目标。目前中国大多数环境法规对人体健康缺乏针对性,是导致对环境健康关注不足且力度不够的一个可能原因。这一点也体现在中国要求进行监管的污染物以及监管程度方面。对中国环境管理制度的一个普遍看法 (在中国文献中也经常指出)是中国环境法律框架相对完善,但是实施却有问题。这种说法只对了一部分。事实上,很多环境法规都充满了缺陷,所以即使执法充分,这些漏洞也会严重破坏法律。

毫无疑问,不遵守中国环境法的行为也是一个主要问题。是否能够产生实在的环境效益取决于守法和执法,而这两点正是中国非常薄弱的环节。环境执法机构面临的困境包括:工作人员严重缺乏、缺少资源、权力有限、地方政府施压、不允许环保限制经济发展等。同时,由于投诉和信访热线负担过重,使得公众很难摆脱各类违反环境法的行为的不利影响。更有甚者,一些专家质疑法律在中国近期内能否成为一种有效的工具,因为政府规划作为一种管理工具和这种结构内在的激励机制仍在发挥主导作用[1](P1-16)。但是,有关环境管理和法律实施不属于本文讨论的范围。

鉴于中国正在考虑创建一个促进健康保护的环境法律框架,因此,本文试图探讨中国可否以及如何借助法律框架的建立,促进环境健康。为此,需要对中国的法律体系进行更深层次的研究以识别存在的差距和缺陷,进而提出有效的改革建议。本文重点将是介绍在美国使用的法律/监管机制的“工具箱”,这是与中国法律体系进行比较的基础。

二、美国环境健康“工具箱”:环境法

约23个联邦环境法构成了美国环境健康法的基本框架。美国的经验在于它成功地减少了过去四十年公众对空气传播、水传播和其他途径传播的暴露风险 (比如,自从1970年来,按照六个主要的标准,空气污染物数量减少了50%强)。同时,在这40年中,美国大多数的环境健康法在某些方面也仍然有严重的违规现象,执法困难仍然很大 (比如,空气和水质量远未达到目标,未能成功利用有毒物质控制法的工具)。这些都对中国有指导性意义,借鉴美国的经验和教训有助于中国避免美国存在的问题。

为了回应民众日益提高的环境健康风险意识,也由于环境风险对公众健康影响评估的推动,美国环境健康框架在过去的半个世纪内建立了起来。一方面,学术界进行很多针对具体的环境影响的科学研究,评估了环境变迁对公众健康的影响,建立了识别和控制风险的方法[2](P149);另一方面,美国发生了一些激起民众关切的灾难性事件,如1948年宾夕法尼亚州多诺拉小镇大规模污染事件导致居民死亡的事件。印度博帕尔毒气泄漏事件 (导致2000多人死亡)以及之后的西韦吉尼亚联合碳化物公司的工厂事件,促成了1986年紧急计划与社区知情权法案的通过,以及由工业源有毒物质排放到环境的有毒物质排放清单数据库的建立。

美国的法律制度主要是通过监管各种媒介 (如空气、水和食物)中的污染物以及有害物质或产品本身 (如农药、有毒化学品和固体有害废物)来解决环境健康风险。

本文讨论的适用法律如下:

1.清洁空气法Clean A ir Act(CAA);

2.清洁水法Clean W ater Act(CWA);

3.安全饮用水法 S af e D rinking W ater Act (SDWA);

4.联邦杀虫药、杀真菌剂和灭鼠剂法案 Federal Insecticide,Fungicide,and Rodenticide Act (FIFRA);

5.有毒物质控制法案 Toxic S ubstances Control Act(TSCA);

6.资源保护和回收法案 Resource Conservation and Recovery Act(RCRA);

7.综合环境反应补偿责任法 Com prehensive Environmental Response,Com pensation,and L iability Act(CERCLA);

8.紧急计划与社区知情权法案 Emergency Planning and Comm unity Right to Know Act。

这一系列法律提出了一套广泛的法律工具以降低污染并减少人类健康风险。下述的特点值得注意:首先,在联邦一级发布的标准主要在州一级实施。其次,这些法律利用了各种机制和政策。有些利用了“以风险为基础的标准”,标准的设定是基于保护健康的必要,而非成本或者可用技术。有些则要求“以技术为基础的标准”,主要是考虑通过具体的技术可以实现的控制水平是什么。有些法案通过平衡物质的环境健康影响与监管的经济成本之间的关系来防止“不合理的风险”。另外还有“市场手段”,比如清洁空气法规定的排污权交易制度。污染控制投资是另外一个重要的机制,如清洁水法对废水处理设施的大型投资进行了规定。“信息手段”也是一种方法,例如紧急计划与社区知情权法案要求行业披露有毒排放信息,安全饮用水法要求把饮用水质量信息公布给公众。在有些情况下,某些物质是完全禁止的,比如禁止在汽油中使用铅,禁止在新的饮用水系统中使用铅管和焊料等。最后,这些法案的一个共同特点就是通过提供研究资金来促进对这些问题的了解和认识。

三、空 气

清洁空气法是美国环境法律框架内解决公众健康环境威胁的主要工具之一。清洁空气法的一个明确的宗旨是:保护提高国家的空气资源质量,以改善公众健康与福祉,提高公众的生产能力②。

在选择受控的污染物以及进行监管的过程中,公众健康被给予充分的关注③。该法案要求环保总署确定“有证据危害公众健康或者福祉”的空气污染物,实现保护公众健康的目标。目前,有六种“标准”污染物:二氧化硫、二氧化氮、颗粒物(PM 10 and PM 2.5)、臭氧、一氧化碳和铅④。之后环保总署被要求制定这些污染物的国家环境空气质量标准 (NAAQS)。该法案要求制定两种不同的国家空气质量标准。基本标准要能为公众的健康提供足够的安全保障,包括敏感人群的健康,如儿童、老年人和哮喘病患者。二级标准则要求能够保护公众的福祉,防止能见度降低、建筑损坏等。值得注意的是这些标准的制定并不是依据经济可行性和现有技术。

各州对达到以上标准负有主要责任。法案要求各州制定各州的实施计划 (SIPs),并提出本州如何达到空气质量标准的方案。各州实施计划把各州划分为不同的空气质量控制地理区域。然后对各区域排放实施限制,使之符合空气质量标准。具体手段包括给固定的空气污染源发放排放许可,同时对各类移动源包括汽车的排放等进行限制。法案包括一些针对超过国家标准的地区且空气质量严重恶化以及对没有达到国家空气质量标准的地区 (非达标地区)的特殊限制和规定的条款。

除了六个标准污染物外,法案也对188种有害空气污染物 (HAPs)提出了控制要求,包括苯、四氯乙烯、二氯甲烷等⑤。法案要求这些有害空气污染物来源使用最大可控制技术 (MACT),这有助于新污染源和已有污染源能够在最大程度上减少空气污染⑥。在实践中,环保总署考察每个工业部门表现最好的污染源的排放控制水平,之后环保总署将确定排放底线。如果M ACT控制仍然对受风险影响最大的个人 (与大多数人不同)产生超出相对严格水平的风险,那么则要求其采取额外的措施。这些以技术为基础的标准是在1990年作为修正案加入法案的,之前授权的是以风险为基础的两步走流程,也就是环保总署首先确定在环境水平中有可能对健康有害的污染物,然后确定接受监管的排放来源。但是这种方法非常耗时,结果在十年中只对非常有限的有害空气污染物制定了监管条例。

除了为空气污染物和有害空气污染物设置以风险为基础的标准和以技术为基础的标准外,清洁空气法案1990年修正案建立了一个以市场为基础的“减限排”机制,为二氧化硫的排放创造了可交易的“配额”。

对于移动污染源,清洁空气法规定了燃料的成分以及汽车等各类机动车辆的排放控制措施。1990年修正案新加入了主要固定污染源,如制造商、电力公司和炼油厂的操作许可要求。清洁空气法也禁止使用一些特别有害的物质,如用四乙铅作为汽油添加剂。

清洁空气法的遵守情况低于预期。1977年和1990年的两次重大修正就是为了解决持续不断的严重违规现象。到2000年,仍有一亿多人生活的县的臭氧或PM 2.5超过了国家空气质量标准⑦。即使如此,清洁空气法案中的六个标准污染物的总排放在1970年至2005年间下降了53%,而 GDP在同期增长了195%,汽车行驶里程增加了178%,能耗提高了48%,人口增长了42%⑧。虽然部分排放的降低要归功于经济结构的改变、能效的提高和其他因素,但是人们普遍认为清洁空气法在其中发挥了重要的作用[2](P149)。

四、水

(一)清洁水法 (CWA)

该法是对排放到水域的污染物进行规定的最首要的法律。1972年的修正案规定:(1)在1985年实现污染物零排放;(2)在1983年中期使水质量达到“适宜钓鱼”和“适宜游泳”的水平。上述期限早已过去,但目标仍未实现。

清洁水法的关键机制是控制点源污水向可航行的水域排放,这些污染源包括工业和政府设施,在1987年的修正案中又包括了工业和城市雨水溢流。CWA规定:除非得到许可,任何点源污水向美国可航行的水域排放都是违法的。整个许可制度的名称是美国国家污染物排放削减 (NPDES)许可证制度。排放标准是结合以技术为基础的标准和以风险为基础的标准规定的。起初,直到1977年,工业部门才利用最佳实用控制技术对排放进行了一般程度的控制。在1989年后,工业部门被规定使用可得的最佳技术 (BA T),这种技术同时在经济上也是可行的。这些标准是一种基础。每一个点源污染许可将按照污染源的大小、毒性、可得的控制技术以及接收航道的水质和规模进行具体规定。

在决定每一个污染源可以排放多少污染物的问题上,各州首先被要求确定某一水体的具体用途(比如休闲或者工业水体),确定实现指定用途的水质量标准。然后各州必须确定可以排放多少某种污染物到一个给定水体中,一个给定点源污染可以排放多少污染物等。如果以技术为基础的标准不够达到已制定的水质量标准,各州则被要求设置一个最大日负荷量 (TMDL),以保障可以达到水质量标准。点源污染许可配额要根据水质标准的要求从严制定。同时可以要求城市和工业污水处理厂安装新的污染控制技术以达到最大日负荷量要求。

清洁水法的另一个关键的污染控制机制就是废水处理系统的大型联邦投资计划,从1972年开始已投资约3 000亿美元 (定值美元)。

非点源水污染也是水污染的主要来源,如农业、矿业和建筑的溢流水,或者灌溉回流水等,都不受到清洁水法的许可制度的控制,而这些非点源排放占美国其余水质问题的50%[3]。1987年的修正案没有对非点源污染源做规定,但是要求各州开发和实施相关项目以控制非点源污染[2](P212-229)。

(二)安全饮用水法 (SDWA)

该法涵盖了各种水体,专门规定饮用水的使用,包括河流、湖泊、水库、温泉和为25人以上供水的地下水井。该法案的目的是防止化学品、动物粪便、农药、人类粪便以及自然产生的物质对健康的风险。该法授权环保总署以保护健康和可得的技术为基础制定并发布基于健康的国家标准。该标准必须最大限度地实现减少健康风险带来的益处,且所需成本是物有所值的。该法也提出了水源保护、操作人员培训、水系统改进资助和饮用水质量信息公开等要求。

到2006年1月,环保总署公布了87种水污染物的标准,该法案也禁止在新的饮用水系统中使用铅管和铅焊锡。

五、杀虫剂和有毒物质

联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法案 (FIFRA)对杀虫剂和其使用进行了相关规定。FIFRA要求禁止在美国销售任何未注册、未标明许可使用和限制标签的杀虫剂。环保总署获得授权注册许可使用的杀虫剂,且如果杀虫剂使用方法不符合标签使用规定则属于违法行为。如果一种杀虫剂被认为对公共健康和/或环境有危险,那么环保总署需要采取行动,把该杀虫剂清除出市场。按照FIFRA的要求,生产和销售杀虫剂产品的公司必须在环保总署注册,公司经理也须进行相关备案。目前在美国注册的大多数杀虫剂都是没有接受现代安全审查的老杀虫剂。FIFRA要求对约35 000种老杀虫剂产品进行再注册。然而,这个过程非常耗时,且成本高,许多注册者拒绝再注册⑨。

有毒物质控制法 (TSCA)于1976年通过,以回应人们关于有毒化学污染的关切,如哈德逊河的多氯联苯 (PCB) 污染[2](P272-280)。法案授权环保总署,让其 (1)要求制造商和加工商进行现有化学品的毒性测试;(2)进行市场前筛查,铲除未来的风险,跟踪所有新的化学产品;(3)控制已知的或者在现有化学品中发现的不合理风险;(4)搜集并传播关于化学生产、使用以及对于人类健康和环境可能产生消极影响等方面的信息。

TSCA没有实现其目标。在过去二十多年的时间里,在属于该法覆盖范围内的八万种化学品中, TSCA只给五种化学品制定了规则。其中一个原因是若环保总署要求一家生产商依照该法进行毒性测试,总署必须证明该化学品存在不合理的风险,且这样的风险超出了化学品使用的经济和社会价值。缺少毒性数据以及价值的不确定性使得环保总署非常难确定这种“不合理的风险”⑩。

六、固体和有害废物法

(一)资源保护与回收法 (RCRA)

该法通常被看作是对有害废物进行“从摇篮到坟墓”式的控制的法律,也就是说该法的要求是针对有害废物的产生者和传播者,以及废物处理、储存和弃置设施的所有者和操作者。RCRA按照有害废物对人类健康和环境的影响对有害废物作出定义,法案包括了一系列国会关于环境与健康的研究成果,这些都更明显地表明了有害废物和人类健康之间的关系。RCRA要求环保总署建立有害废物管理标准,建立一个有害废物处理、储存和弃置设施的许可项目。该法禁止未经事先处理的有害废物在陆地弃置,给有害废物焚烧和地下储存箱,并要求在陆地弃置设施使用特定技术。

(二)综合环境反应补偿责任法 (CERTCLA,或称“超级基金法”)

该法处理的是责任问题以及与关闭、无人照管、无人控制的有害废物丢弃场所有关的清理工作,或如法案的宗旨中所说:“旨在对释放到环境中的有害物质规定责任、补偿和紧急反应,并清理闲置有害废物弃置场所。”CERTCLA的关键创新是建立了一种新的过程,包括界定、监察、恢复和关闭列入国家优先项目列表的未受控制的有害废物弃置场,还建立了一个广义的责任机制,界定了承担弃置场恢复成本的相关方。一个场所列入国家优先项目列表的主要途径之一就是在有害排名系统中获得高分,这个系统考察该场所是否有可能或者已经排放了有害物质,并考察废物的质量和毒性以及受影响的人数。

该法创建了一个基金 (“超级基金”),以期在无法获得其他资金来源的时候支付相关费用。广泛的潜在责任方 (PRPs)包括某一场所的过去和现在的所有者或者操作者、向场所运送物质的人以及那些负责处理或弃置物质的人,这些责任方都要遵守“严格的联合和若干”责任。换句话说,即使其他方也负有责任,任何PRP都可以对整个恢复的成本负经济责任。鉴于很多 PRP都已经离开相关业务,或者不能追溯,这个计划降低了由政府承担恢复成本的财政风险。

七、信息公开

信息公开是美国大多数环境法的主要特点,公开了相关信息,环保组织和社区就可以监督企业的环境表现,报告违规现象或者寻求公民执法 (如通过公民诉讼),或给政府施压,敦促其加快行动步伐,提高环境质量。

要求公开的环境信息包括由政府监控的环境质量数据、许可证发放条件和违规情况、饮用水质量等。最全面的环境信息披露法当属1986年的紧急计划与社区知情权法案 (EPCRA)。EPCRA建立了有毒物质排放清单 (TRI),清单要求有关组织和机构向环保总署提供有关六百多种有毒化学品的年度报告。TRI信息通过一个全国电脑化数据库向公众公开。美国国会建立了这个清单,认为公开有关有毒化学品排放的信息将提高公众意识,让公众有依据向公司施压,要求他们减少有毒化学品的使用和排放。从很多方面来看,清单的作用达到了预期的效果。社区组织和普通公民利用相关数据提出了加强监管的要求。公民组织如自然资源保护委员会和国际野生动物联合会,利用公开数据找到并公开了国内污染最严重的企业。

八、结 语

美国诸多环境法律明确指出提高公众健康是目标,把健康目标纳入设置标准和其他要求中 (如美国清洁空气法),相比之下,中国的环境法则较少提到公众健康。中国立法如果更明确针对环境健康问题可以产生一些非常积极的效果,例如,推动那些更能保护公众健康的标准的制定,促进对影响健康物质的有关规定的制定。

致谢:感谢Stephen Leonelli和胡元琼对本文的编辑与贡献!

[1]Guttman,D.Making central-local relations work:Comparing A-merica and China environmental governance system s[J].Front. Environ.Sci.Engin.China 2007,1(4).

[2]Johnson,B.L.Environmental Policy and Public Health[M]. New York:CRC Press,2007.

[3]Claudia,C.CRS Issue Brief f or Congress(A ugust 15,2001) [EB/OL].http://www.cnie.o rg/nle/crsrepo rts/w ater/h20-15,cfm#_1_1,2001-08-15.

注释:

①参见《国家环境与健康行动计划(2007-2015)》(以下简称“行动计划”)。

②《清洁大气法》101(b)(1)。

③《中华人民共和国大气污染防治法》中提到“保护人类健康”的目标时也包括类似的陈述,但它并不要求规范可能危及公众健康的所有污染物。该法中另外唯一一款提及人类健康的规定是要求如果发生危害人类健康的中毒或放射性事故时要采取相关的控制和通告措施(第20款)。

④参见http://www.epa.gov/air/urbanair.在NRDC法庭判决的命令下,EPA(美国环保署)于1970年代后期将铅增列为标准污染物。

⑤参见 The Clean A ir Act A mendments of 1990 List of Hazardous Air Pollutants,http://www.epa.gov/ttn/atw/o rig189.htm l。

⑥《清洁大气法》112(d)(2)。

⑦美国环保署:国家空气质量最新调查结果——2006年年度数据和趋势。

⑧尽管混合工业向轻工业的结构调整和向其他国家转移污染工业起到了相当大的作用,但这一成绩应主要归功于执法的强化。

⑨参见7U.S.C.A.136-136y(联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法案);Johnson(2007)第 261-268页;美国环保署网站:http:// www.epa.gov/law sregs/law s/fifra.htm l。

⑩参见 15 U.S.C.A.2601-2692(有毒物质控制法案);Johnson (2007)第272-280页;美国环保署网站:http://www.epa.gov/ law sregs/law s/tsca.htm l。

Environmental H ealth and Law:Learning from the American Experience

A lex Wang(Translated by YANG Chen-xi)
(N atural Resources Def ense Council,U.S.A.)

In the aspect of environmental health and law,the United States has developed a set of tools that have helped to reduce the environmental health risks created by pollution in the air,water and other media.These law s all clearly set the p rotection of environmental health as a p rimary goal.In contrast, China does not inco rpo rate health goals into the setting of standards and other legal requirements.China can imp rove the ability of its environmental law s to p rotect public health by more clearly incorporating requirements aimed at resolving environmental health p roblem s.

environmental health;American experience;legal framework

book=0,ebook=64

D971.226.1

A

1671-0169(2010)04-0040-05

(责任编辑:周振新)

2010-04-01

王立德 (略),男,美国自然资源保护委员会 (NRDC)北京办公室高级律师,NRDC中国环境法项目主任,研究方向:环境法。