查处基层组织人员职务犯罪遇到的问题及对策

文◎胡 笳熊发南

查处基层组织人员职务犯罪遇到的问题及对策

文◎胡 笳*熊发南**

当前，村民委员会等村基层组织是贪污贿赂等职务犯罪的多发易发领域。然而，由于立法上的原因，检察机关在查处农村、社区等基层组织人员职务犯罪案件时遇到不少困难和问题，一些案件检察机关不好管、公安机关不想管，从而形成执法的“真空”地带，这既削弱了职务犯罪的打击力度，也为基层社会的和谐稳定带来了隐忧。

一、主要问题

根据我国现行法律规定，国家工作人员利用职务之便实施的贪污贿赂等犯罪由检察机关管辖，其他犯罪则由公安机关管辖。但由于立法解释具有原则性、抽象性和概括性的特点，检察机关在查处基层组织人员职务犯罪案件过程中，仍然面临诸多的困难和和问题：

（一）立法不健全导致难以准确界定基层组织人员

基层组织人员的构成非常复杂，如笔者所在地方的转制社区［1］一般设有以下机构：一是党委；二是居民委会（下有居民小组和专门的工作组，如住房建设小组等）；三是股份经济联合社；四是经济合作社（俗称产生社，每个社区有若干个）。在司法实践中，村（居）的党委、村（居）民委员会的组成人员在协助人民政府从事行政管理工作时以国家工作人员论，这一点没有争议。争议较大的是农村或者社区中的经济联合社、经济合作社、村（居）民小组的负责人和其组成人员是否属于“村民委员会等村基层组织人员”，能否成为贪污贿赂犯罪的主体。对此，法律没有做出明确的规定。

（二）犯罪主体身份多重，犯罪对象交叉混合，界限难以准确区分

首先，基层组织工作人员职务行为的复杂性，导致难以准确认定其是否属于协助人民政府从事行政管理工作的范围。其次，村（居）委会等基层组织，一般不会对不同类型的资金进行分类管理，征地补偿款等款项与集体收入往往混合在一起，一旦发生侵吞、挪用等行为，将难以区分是贪污还是职务侵占，是挪用公款还是挪用资金，导致管辖不明，增加了查处的难度。

（三）如何理解“土地征用补偿费用的管理”实践中存在分歧

如何理解“土地征用补偿费用的管理”在实践中却存在较大分歧。一种观点认为，“土地征用补偿费用的管理”应理解为土地征用补偿费用发放过程中的管理，另一种观点认为，“土地征用补偿费用的管理”应作广义理解，既包括发放过程中的管理，也包括村（居）集体提留后的管理和使用。如下一案例就存在较大争议：

钟某某，男，案发时系广州市黄埔区荔联街沧联社区党委副书记、居民委员会主任。2004年下半年至2008年初，钟某某在管理沧联社区第十经济社宿舍楼工程、临时市场工程和铁路南1、2号厂房工程的建设过程中，多次收受广信建筑工程监理有限公司经理郭和平等人的贿赂共计人民币120万元。经审计，临时市场、铁路南1、2号厂房工程项目所使用的资金至少有87.99%为征地补偿款，第十经济社宿舍楼工程项目占有资金来源全部为征地补偿款。

本案中，钟某某能否以国家工作人员论就存在争议。一种意见认为，钟某某收受贿赂的行为，发生在管理社区工程建设的过程中，虽然相关工程使用了征地补偿款，但这不属于“解释”所规定的协助人民政府从事公务的行为，应以非国家工作人员受贿罪论处。另一种观点认为，钟某某受贿的行为虽然发生在管理社区厂房、宿舍楼建设等集体事务过程中，但是相关工程项目使用的是征地补偿款，属于“解释”所规定的利用“协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理”的职务便利实施的受贿行为，构成受贿罪（本案一、二审法院均持此观点）。

（四）以犯罪金额为定罪标准的法律规定，影响对基层组织人员职务犯罪的打击力度

在司法实践中，遇到问题：一是农村或社区干部同时实施贪污、职务侵占等数项行为，如果分别对其单独计算数额，均达不到犯罪标准，但合并计算又超过任何一项罪名的定罪标准；二是同时实施贪污、职务侵占等数项行为，仅其中一项符合刑事立案标准，其他均未达到立案标准。对于第一个问题，根据目前的法律规定无法进行刑事追究；对于第二个问题，只能对达到立案标准的该行为进行立案侦查，其他则不能进行刑事追究。

（五）检察机关与公安机关之间没有建立完善的办案协调机制

根据有关规定，村委会等基层组织人员如果同时涉嫌贪污、职务侵占、挪用公款、挪用资金等犯罪，主罪属于公安机关管辖的，由公安机关为主侦查、人民检察院予以配合；主罪属于人民检察院管辖的，由人民检察院为主侦查、公安机关予以配合。但是，检察机关和公安机关并没有建立完善的办案协调机制，从而在实践中存在三方面的问题：一是对于管辖不明晰的案件，两家可能均不想管或者争着管。二是如何确定主罪有时较为困难，立法以及司法解释没有对主次罪的划分标准作出规定。三是如何配合办案，高检院、公安部均没有规范的指引。比如某人同时涉嫌贪污和职务侵占，如果以检察机关为主侦查，那么职务侵占是由公安机关立案还是由检察机关并案？这些实践中都没有解决。

二、解决对策

以上问题严重影响了对基层组织人员职务犯罪的打击力度，无论是在司法实践中还是在刑事立法上都应当寻求应对之策。

（一）在现行法律规定下的解决之策

1.建立健全检察机关和公安机关之间的办案协调机制。高检院、公安部应就检察机关和公安机关如何配合办案进行统一规范。重点是规范以下方面：第一，要规范案件移送机制。公安机关、检察机关对相关举报线索或者自行发现的线索，都应当先行受理。对于管辖不明的案件，应当及时进行调查（初查），待查清相关事实后再确定是否自行侦查或者移送有管辖权的一方立案侦查。第二，要在程序上明确检察机关和公安机关之间如何配合办案，特别是要明确当一人涉嫌数罪而这数罪又分别属于公安、检察机关管辖时，是由一机关合并立案还是由公安、检察机关分别立案。第三，要明确主罪、次罪的区分标准。笔者认为，主次罪的划分可考虑以下几方面的因素：一是犯罪数额、犯罪情节及其危害后果；二是可能被判处的刑罚；三是当犯罪情节、犯罪结果、可能被判处的刑罚大致相当时，由先受理的机关主为侦查。总之，应在综合考虑、全面分析的基础上确定主次罪的关系。

2.明确犯罪对象混合时的处理原则。比如被侵吞的款项中既有征地补偿款又有村集体经济收入 （如商铺租金等）、且两者无法进行分清时，应当按照什么原则进行处理等。在司法实践中，曾有以重罪吸收轻罪原则进行判决的案例。作出判决的法院认为，这种情形是利用双重管理职务的同一行为实际上触犯了两个罪名，属想象竟合犯，应采取重罪吸收轻罪的原则处理。这一观点在法理上也许值得商榷，但在司法实践中也不失为一种可行的做法。

3.检察机关加强立案监督。对属于自己管辖的案件，检察机关自当积极查办，对不属于自己管辖的案件应当及时移送公安机关处理。对于公安机关应当立案而没有立案的，检察机关应当通过立案监督的途径来解决，而不宜越俎代庖，自行侦查。

4.明确几类人员的主体身份。在司法实践中，对于村（居）民小组组长、经济合作社、股份经济联合社正副社长等人员的身份应如何认定是存在分歧的，应当进一步给予明确。笔者认为，前述人员应属于基层组织人员，在司法实践中亦有判例。首先，关于村（居）民小组组长。《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》对村（居）民小组组长有明确规定，其理所当然的属于基层组织人员。其次，关于专门工作组组成人员。广州等地方的农村和转制社区，因有庞大的集体经济以及需要协助政府管理大量的社会公共事务，因而村（居）民委会常常设有若干工作小组，这些工作小组类似村（居）委的内设机构，其组成人员可能不是党委（支部）委员或村（居）委委员，但却是代表村（居）委从事具体工作的人员，同样应视为基层组织人员。第三，关于股份经济联合社、经济合作社等农村或社区集体经济合作组织。根据相关法律及地方法规的规定，经济合作社、经济联合社等均享有经营集体经济的职能，但又与普通的村办企业等单纯的经济实体不同，除自身经营外，还行使部分与村（居）委会相同的管理职能。另外，在实践中，也大量存在村（居）民委员会成员兼任经济合作社或经济联合社管理层成员的实例，也就是说它的职责与村（居）民委员会的职责存在交叉。因此，经济合作社、经济联合社应视为基层组织。

（二）完善立法是解决问题的根本之策

有三种模式可供考虑：

模式一：建立并案侦查制度

所谓并案侦查制度，是指一人或数人同时涉嫌贪污、职务侵占、挪用公款、挪用资金、受贿、非国家工作人员受贿等犯罪时，由检察机关并案侦查的制度。建立并案侦查制度，一有利于节约诉讼成本，提高诉讼效率；二有利于查明案件真相，准确打击犯罪。至于为什么由检察机关并案侦查，主要基于以下几方面考虑：首先，根据刑诉法的相关规定，公安机关对刑事案件的管辖与检察机关对贪污贿赂等犯罪的管辖，是一般与特殊的关系，根据特别法优于普通法的原则，公安机关不能管辖检察机关管辖的案件，亦即公安机关不宜并案侦查贪污贿赂案件；而检察机关既是法律监督机关又是侦查机关，应允许其在特定条件下管辖本来属于公安机关管辖的案件。其次，贪污、职务侵占、挪用公款、挪用资金、受贿、非国家工作人员受贿等犯罪，都是属于职务犯罪，亦是侵犯职务廉洁性的腐败犯罪，而腐败犯罪由检察机关侦查符合我国的国情和民众的认知，而且在实际工作中已有由检察机关并案侦查的司法实践。第三，检察机关有丰富的查办职务犯罪案件的经验，而公安机关在这方面却存在经验不足、积极性不高的问题。

模式二：明确规定农村等基层组织人员属于“依法从事公务的人员”

全国人大的立法解释将村委会等基层组织人员的身份区分为两种情况，从理论上说有其合理之处，但在司法实践中却是梳不清、理还乱，给执法办案带来了诸多困扰。因此，笔者认为有必要将农村等基层组织人员统一以国家工作人员论，因为其符合“依法从事公务”的内在要求。所谓“依法从事公务”，是指依照法律规定所进行的管理国家或社会事务的职能活动。一般而言，它包括三个要素：一是管理性，即公务是国家或社会事务的管理活动，包括行政管理、经济管理和社会管理；二是权力性，公务是一种行使国家权力或者公共权力的活动；三是依法性，既包括依照法律的规定，也包括依照行政命令，还包括受国家机关、国有单位的委托等。村委会等基层组织人员的职务活动符合上述要求。首先，基层组织组成人员由村（居）民依法选举产生，依照《村民委员会组织法》或《居民委员会组织法》行使职权，这就是“依法”；其次，村民委员会或居民委员会虽然是群众性自治组织，但也具有行政性质，不管是协助乡镇人民政府开展工作还是村里的自治事务，都是根据法律的授权而进行的社会管理活动，符合“公务”的特征。另外，村（居）干部是人民群众的直接领导者和管理者，也是党和国家政策的宣传者和执行者，如果他们发生职务犯罪将直接损害党和政府的威信、形象，对其以国家工作人员论处，可以有效地打击、震慑和预防村（居）干部的贪污贿赂等职务犯罪行为，这也是广大人民群众的愿望和要求。

模式三：改革职务犯罪侦查权配置的二元化模式

根据现行刑事诉讼法及相关规定，职务犯罪侦查权由检察机关和公安机关行使。检察机关有权管辖的是刑诉法第八章、第九章规定的贪污贿赂罪、渎职罪以及刑法其他条款规定的国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪，而其他职务犯罪如职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿等犯罪则由公安机关管辖。这种以犯罪主体是否为国家工作人员作为划分标准的二元制侦查权配置模式其缺陷是显而易见的：一是在司法实践中，有时候对“准国家工作人员”的认定非常困难，不利于准确有效地打击职务犯罪。二是诸如村委会等基层组织人员由于其身份具有双重性，贪污与职务侵占、挪用公款与挪用资金、受贿与非国家工作人员受贿往往交织存在，二元制的侦查权配置模式割裂了职务犯罪侦查的完整性。三是划归公安机关管辖的职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿等犯罪，本质上也属于腐败犯罪，而对于腐败犯罪国际上通行的做法是“侦查主体一元化”，即由一个专门机关进行管辖，有的是检察机关、有的是专门的反贪部门如香港的廉政公署，我国的二元化模式显然不符合国际 “侦查主体一元化”的潮流［2］。要革除上述弊端，唯有在立法上对侦查权进行重新配置。笔者认为，在侦查权的重新配置上，我们应该突破以犯罪主体为国家工作人员作为划分标准的桎梏，国家工作人员利用职权实施的贪污贿赂、渎职侵权等犯罪固然由检察机关管辖，而非国家工作人员利用职务之便实施的侵犯职务廉洁性的犯罪如职务侵占、挪用资金等也应当由检察机关管辖，从而在根本上解决侦出多门的问题，这也符合国际上腐败犯罪由一专门机关进行管辖的通行做法，有利于推进我国的廉政建设和反腐败斗争。

注释：

［1］2002年，广州市黄埔区完成撤镇设街工作，原来的农村也相应的转制为社区。

［2］蒋石平：“我国侦查主体与侦查权的合理设置与配置”，载《河北法学》2008年第2期。

*广东省广州市黄埔区人民检察院副检察长兼反贪局局长［510730］

**广东省广州市黄埔区人民检察院［510730］