对基层院检委会专职委员职能作用的思考

文◎吕 钺张焕群龚坚强

对基层院检委会专职委员职能作用的思考

文◎吕 钺*张焕群**龚坚强***

根据《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（中发〔2006〕11号），全国大部分基层检察院配备了检委会专职委员。检委会专职委员的设置对于改善检委会组成结构，强化检委会的规范化、专业化，提高检委会的决策水平和议事质量等，具有重要作用。

一、配备检委会专职委员的必要性分析

（一）配备专职委员是检委会专业化发展的必然要求

1999年高检院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》明确指出：“为改善检察委员会的结构，各级人民检察院可以选拔一些具有良好的政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官担任专职委员。”这一规定详细列举了专职委员的任职条件，重点突出了选拔专职委员的专业化要求。

（二）专职委员地位的超然性有利于案件公正处理

决策学认为，现代决策常常是决策群体做出的，群体内部的结构、各方目标与组织总目标的冲突或协调、群体内决策人的素养、智力、性格和精神状态对决策质量影响较大。检察委员会决策中也会出现委员的个体目标与检委会的整体目标的冲突或不协调。检察委员会一般是由检察长、副检察长、专职委员和业务部门负责人组成的。业务部门负责人与分管副检察长在讨论案件时既要考虑检委会的整体目标，也会考虑自身部门的利益需求。在检委会决策过程中，有时会出现自侦部门与刑检部门的争执与分歧，就是因为自侦部门追求所办案件的起诉率、有罪判决率，而刑检部门追求逮捕、起诉质量，防止不该逮捕的而逮捕、不该起诉的而起诉所导致的。专职委员由于没有分管具体的业务部门，在讨论案件时地位越脱，不会受部门利益所限，其个体目标与检委会整体目标往往是一致的，通常会站在客观公正的立场上发表意见。因此，在检委会当中配置几名地位超然的专职委员有利于案件的公正处理和议事质量的提高。根据《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的规定，专职委员在检委会讨论案件时先发言，这样可以对其他委员产生引领和提醒作用。

（三）委员的专职化有利于检委会职能作用的发挥

在检委会闭会期间，检委会的职能作用如何发挥，检委会的日常工作如何开展在很大程度上取决于专职委员。在检委会委员当中，由于检察长、副检察长、业务部门负责人等具有行政职务的委员还要履行与职务有关的其他职责，由专职委员专司与发挥检察委员会职能作用相关的工作，是保证检委会科学、民主、依法决策的重要途径。［1］专职委员可以指导办事机构作好检委会的日常工作，如议案的会前审查，会议决定的督办落实，提供法律咨询意见，进行专题调研与论证等。大多数基层检察院没有设法律政策研究室，其检委会办事机构大多设置在办公室内，往往由办公室副主任或一各干部兼任检委会秘书，由于办公室事务繁杂，检委会秘书身兼数职，在开展检委会日常工作方面显得力不从心。由于办公室与其他业务部门在检察院内部是地位平行的部门，办公室代表检委会对检委会决定的落实执行情况进行督查时，缺乏一定的权威性。根据中发〔2006〕11号文件，专职委员具有院领导的地位，可以协调多个部门，由专职委员来领导和指导办事机构来实施会后督办等工作，会增强会后督办的权威性和执行力，有利于检委会职能作用的发挥。

二、影响专职委员职能发挥的几个问题

《人民检察院检察委员会组织条例》第7条规定了检委会委员的职责和义务，但对于检察委员会专职委员的其他职责，只是指出“另行规定”。到目前为此，高检院还没有对检委会专职委员的职责作出具体的规定。检委会专职委员行使职权的相关配套保障机制尚不健全，也没有统一的模式和做法，各院在执行过程中遇到种种问题。

（一）选任条件不具体

《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（中发〔2006〕11号）规定，检委会专职委员“从具备良好政治业务素质、符合任职条件的”检察官中产生。这一条规定对专职委员的任职条件规定过于粗略，也没有规定选任程序。实践中，基于各方面的考虑，各院对专职委员选任条件的把握差异较大，许多地方存在因人而设的情况，仍然把专职委员作为一种政治待遇，考虑人选时，注重职务、待遇和资历，忽视业务素质和议事能力，难以实现配备专职委员的目的。专职委员的离任条件也没有规定，实践中的情况是，一旦担任了检委会专职委员非因调离或者自然减员等情况，一般会形成事实上的职务终身制。

（二）职责设定较混乱

由于检委会专职委员的定位和职责缺乏法律的明确规定，在设置专职委员的基层检察院中，专职委员的职责设定较为混乱。有不少检察院让专职委员协助一名分管副检察长开展工作，成为某一个或几个业务部门的协管领导，在分管副检察长与部门负责人之间增加了一个行政层级。部分基层院由于人员紧张，加之办案任务重，让专职委员兼任二级机构负责人或业务部门检察员。有的地方还赋予专职委员一些信访督查、执法巡视等与检委会工作无关的职责。

（三）履职保障不到位

专职委员要履行好职责，必须有相应的保障机制，但目前的保障机制缺乏。部分检察院没有明确专职委员可以列席党组会、院务会、检察长办公会，导致专职委员知情权不畅，知情渠道比较单一。上级院的执法检查、执法调研活动，院里一些重要的业务工作会议，业务部门研究讨论一些重大疑难案件等，专职委员常常被“忽略”。

（四）作用发挥不充分

目前，多数基层院把检委会讨论案件的会前审查，检委会决定的督办落实等任务都交给了检委会办事机构，没有明确专职委员的指导地位，专职委员与检委会办事机构的职责界限与关系不明确，导致专职委员的职能作用不能有效发挥。专职委员很少对检察业务工作中的重大问题和执法办案中的法律政策、办案质量等问题，组织开展执法检查、执法调研，向检察长或检委会提出对策建议等则较少。导致实践中专职委员整日忙于复杂的案件审查工作，不可能着手案件之外的检委会应研究的其他诸多重大检察业务事项，造成专职委员的工作内容单一，不能充分发挥其应有作用。

三、应明确检委会专职委员的具体职责

根据最高人民检察院的相关规定，近几年检委会专职委员工作的实践及基层院业务工作的需要，笔者认为专职委员除应当履行一般委员应履行的职责外，还应当履行以下职责：会前审查职责；参谋指导职责；沟通协调职责；督导检查职责。

（一）会前审查职责

专职委员作为专司检委会工作的委员，应发挥法学理论功底深厚和司法实践经验丰富的专长，为检察长和其他委员研究决策案件和其他事项当好参谋助手。对上会研究的议题，应由专职委员牵头，召集检委会办事机构和承办人进行初步审查，逐项分析该议案的争议焦点、事实证据存在的问题、法律适用的难点等问题，并拿出切实可行的法律适用意见。初查可以通过阅卷，小型讨论会的形式对案件进行实体上、程序上、法律文书等方面的审查。在检委会讨论时，专职委员可以利用先发言的优势阐述对议案的初审意见，可以避免委员在讨论案件抓不住重点、焦点，过于关注细枝末节而做无谓的争论，影响议事质量和效率。

（二）参谋指导职责

专职委员可以代表检委会对业务部门的工作提出指导意见。对经检委会讨论决定的案件和事项进行分类、整理、分析，提炼出带有规律性、倾向性的法律政策和司法实践操作指导意见。受检察长或检委会的委托对检察业务、诉讼监督等工作中法律政策问题进行系统的调查分析，为领导决策和执法办案提供详实、准确的参考依据。结合办案情况和案件质量督查以及对检察业务建设的重大事项从业务实践和政策理论等方面开展调研论证，提出改进和加强的意见。总结检委会工作经验，提出改进、规范、完善检委会工作的具体意见建议；指导检委会办事机构做好检委会日常事务，做好检委会工作总结和材料上报；列席旁听下级院检委会会议，检查、指导下级院检委会工作。

（三）沟通协调职责

要使专职委员成为加强检察院内部不同部门，以及检察院与上级院、政法委、人大、公安、法院等单位联络沟通的纽带。［2］专职委员应加强与检察院内部各职能部门的联系，共同探讨在检察实践中的新问题、新情况，总结有关工作经验并使之上升到理性化的高度。与业务部门负责人、分管副检察长、检察长沟通，解决一些不必要上检委会研究的案件，探讨疑难复杂和分歧较大案件的诉讼途径。加强与政法委、人大、上级院检委会的联系，汇报工作情况，请示疑难问题。密切与法律院校的联系，充分利用高校人才优势、知识优势、集思广益，与法学家共同研究疑难复杂个案。［3］

（四）督导检查职责

既对经检察委员会讨论决定的重点案件、检察委员会专职委员提供过法律咨询意见的案件最终的诉讼结果进行跟踪督促，既保证检察委员会决定得到贯彻落实，也能及时掌握所提供法律咨询意见的质量情况。对在监督检查中发现的的问题，应当立即向检察长或者检委会进行汇报，按他们的决定通知存在问题的部门予以纠正，并对问题的纠正和解决跟踪检查和督促。对于问题严重的，还应当提出处理意见，配合有关部门进行处理，以确保督查的实效。

四、建立健全专职委员履职的保障机制

（一）规范专职委员的选任、管理程序

为了落实委员专职化的要求，必须进一步细化专职委员的选任条件，确立专职委员高于兼职委员的素质标准和选用标准。专职委员实质上是职业化的检委会委员，应该是业务权威、决策参谋和法律监督规律的熟练运用者，除了要具有良好的政治素质外，还要具有较高的法学理论水平，多年的实践经验和一定的调研能力。专职委员的产生，应本着公开考试、公正考核、公平竞争的原则，在本院符合条件的检察员中产生。专职委员的管理主要包括推行任期制、建立述职评议制和责任考核机制。实践中，一些院采取汇总一个时期内专职委员在检委会议事中发表意见的形式，量化考核专职委员的法律政策水平、业务素质，以此作为评定专职委员在任期内是否称职的依据，这种做法值得借鉴与推广。

（二）明确专职委员与检委会办事机构之间的关系

中央明确规定，专职委员“按照同级党政部门副职规格和条件”配备，基层院的检委会专职委员虽不是党组成员，但大多按院领导来对待。检委会办事机构是专门承担检委会日常事务，为检委会服务的机构，应当在专职委员的直接领导和指导下开展会议组织、会议记录、会前审查、会后督办落实等工作。实践中，基层院检委会的办事机构大多设在办公室，办公室同时还承担文秘、信息、统计等多项职能。如何处理好分管办公室工作的副检察长与检委会专职委员的关系，笔者认为办公室承担的检委会办事机构工作应接受专职委员的统筹安排与指导，所承担的其他工作应接受分管副检察长的领导。

（三）赋予专职委员一定的权力

一是列席权。要保障专职委员的知情权和知情渠道的畅通，专职委员除了出席检委会之外，应有权列席党组会、院务会、检察长办公会和业务部门的工作会议，以便专职委员及时了解和掌握业务工作动态。二是提案权。专职委员有权对与检察业务紧密联系的业务事项进行调研，形成较为成熟的议案，按程序向检察长或检委会提出讨论决定。对检察工作中的有关规定、条例和措施进行研究，提出议案，提交检委会讨论决定。三是执行监督权。执行监督程序的缺失在基层院较多常见，在检委会召开后，承办部门自动执行决议，很少有专门的机构或人员督办，不同程度地出现执行检委会决定不及时、不到位情形。应当由专职委员代表检委会对承办部门的执行情况进行专门监督，专职委员要加强对检委会执行情况的督促检查，并对检委会决定在执行中遇到的具体问题及时向检察长反馈，以促进检委会决议的正确执行，提高检委会决策的权威性。

注释：

［1］单晓云，李连华：《基层检察院检察委员会专职委员职权简论》，载《法学杂志》2009年第8期。

［2］吕金芳、鲁建平、郭林涛：《检察委员会专职委员职能定位与运行机制》，载《法学教育》2008年第9期。

［3］李永清、张健平：《检委会专职委员职能定位与运行机制探析》，载《河南检察论坛》2009年第6期。

*河南省信阳市公安局南湾分局政委，法律硕士［464000］

**河南省淮滨县人民检察院检察长［464400］

***河南省信阳市人民检察院研究室副主任［464000］