关于提起“公益诉讼”合格主体的探讨

文◎苗红环 田海滨 于清华

关于提起“公益诉讼”合格主体的探讨

文◎苗红环*田海滨**于清华**

当前，“公益诉讼”在我国尚不是一个正式的法律概念，只是业界形成的一个基本共识：指法律规定的合格主体按照法律的授权，就侵犯国家利益、社会公益或不特定的他人利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。在这个共识中，只是对“公益诉讼”的范围、程序等进行了笼统概括，对于何为“法律规定的合格主体”却没有一个详细的解释。而从我国的基本国情和社会经济发展的趋势来看，由检察机关作为提起公益诉讼的合格主体，是其必然选择。

一、人民检察院提起公益诉讼的可行性

检察机关介入公益诉讼并不是一件新鲜的事情，无论在英美法系、大陆法系，还是前苏联等社会主义国家和我国，都有检察机关提起公益诉讼的立法先例。

（一）国外的公益诉讼制度为我国检察机关提起公益诉讼提供了理论借鉴

在国外法律体系比较完备的国家，如法国，无论是《民事实体法》还是《民事诉讼法》都规定了检察院是国家和社会公共利益的代表。1906年法国制定的《民事诉讼法典》第421条规定：“检察机关可作为当事人起诉、或者作为联合当事人参加起诉。检察机关在法律规定的案件中，代表其他人。”德国、日本、英国、美国等国家在法律上也都确定了检察官提起公益诉讼的制度，在此就不一一举例说明了。在社会主义国家，率先实行检察机关参与公益诉讼制度的是前苏联。1923年制定的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事诉讼法典》第2条明文规定：“检察长认为对保护国家或者劳动人民利益有必要的时候，可以提起诉讼或者随时参加诉讼。”1961年《苏联和各加盟共和国民事诉讼纲要》第29条第1款规定：“检察长从维护国家利益、社会利益或保护公民权利和法律保障的利益的需要出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参与诉讼。”继苏联之后，越南、波兰、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚等国都有关于检察机关对公益案件提起公诉的详细规定。

（二）我国检察史上提起公益诉讼的成功先例为我们提供了历史借鉴

由检察机关提起公益诉讼，在我国检察史上也有过成功的先例。如：1935年《陕甘宁边区高等法院组织条例》在高等法院检察长的职权一条第6项曾规定：“检察长为诉讼当事人或公益代表人”。1949年12月制定颁发的 《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：“最高人民检察署……对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”随后，在1950年1月，最高人民检察署作出的4项规定中就有：“对于社会劳动人民利益有关的民事案件及行政诉讼，得代表国家参与之。”1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定：地方人民检察院职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要的民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”，这是全国人民代表大会通过法律的形式第一次明确了人民检察院对民事审判活动的起诉权和参诉权。然而，限于当时阶级斗争的形势和检察机关自身的条件，这一制度没坚持多久，随着1957年“反右”斗争和后来的“文革”，各地检察机关基本上停止了这项工作，到后来干脆将检察机关取消了。

由此可见，由检察机关担任公益诉讼的适格主体，既有国外成功经验可以借鉴，在我国又有颇深的历史渊源，可谓名正言顺。

二、人民检察院提起公益诉讼面临的难题

由于理论困境和现实障碍，检察机关提起公益诉讼在我国还面临着一些理论冲突和难题。

（一）公益诉讼当事人与民事诉讼监督者之间的冲突

如果由人民检察院作为提起公益诉讼的适格主体，那么检察机关既作为民事诉讼的当事人，又作为人民法院审理民事案件的监督者，明显地与另一方当事人在诉讼地位尚处于不平等地位。

（二）公益诉讼当事人与抗诉机关之间的冲突

根据我国《民事诉讼法》185条规定，一般民事诉讼之中的当事人在裁决生效之后，如果不服生效的裁决，具有申请检察机关提起抗诉的权利。检察机关作为公益诉讼原告，自身就具有抗诉的权力。而对方当事人，如果对于人民法院生效的裁决不服时，即使有权向检察机关提起申诉，也顾忌检察机关能否公正的进行处理，其申请检察机关进行抗诉的权利实际已经被剥夺了。这对公益诉讼的对方当事人而言，显然是不公平的。

（三）检察机关提起公益诉讼缺少相应的法律依据

现有的规定中只有《刑事诉讼法》第77条的规定“如果是国有财产、集体财产遭受损害的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。但是，这一规定没有具体的程序和时限等更为具体和明确的规定，检察机关能否提起公益诉讼还存在无法可依的问题。

三、完善人民检察院提起公益诉讼的资格和诉讼程序

要解决人民检察院提起公益诉讼的适格问题，应当在理论上加强研究，建立完善的理论基础。在有条件的地方，有典型案件的时候，检察机关进行谨慎的试验性的公益诉讼探索，积累经验。最重要的，就是通过推动公益诉讼的立法，完善检察机关提起公益诉讼的主体资格和诉讼程序。

（一）明确公益诉讼成立的前提

在民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼中，一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据。而许多公益违法行为的损害具有长期性与潜伏性，危害结果一旦发生往往不可逆转；另外，公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的补偿和对侵害者的惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施以避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动。因此，公益诉讼成立的前提应规定为：既可以是公益违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但公众认为存在损害发生的可能。

（二）明确公益诉讼起诉权的归属

鉴于我国公民和社会组织的实力并不强大的现实，可在法律上明确规定：如果公民和社会组织认为公共利益受到了损害，首先应要求人民检察院作为公益诉讼代表人提起公诉，人民检察院认为申请成立的，应该提起公诉；认为不成立时，公民和社会组织要求听证的，应按照听证的结果决定。对于人民检察院不受理或者驳回申请的公益诉讼请求，公民和社会组织有权以自己的名义向法院提起公益诉讼。

（三）明确提起公益诉讼的案件范围

就目前情况来看，检察机关提起公益诉讼的案件至少应包括以下几类：涉及国有资产流失的；涉及环境污染和资源破坏的；侵害广大消费者合法权益的；情节恶劣的垄断、限制竞争和不正当竞争行为。

（四）形成一套完善的检察机关提起公益诉讼机制

1.从立法上明确规定检察机关提起公益诉讼的主体资格。除一般诉讼主体权利外，还应赋予作为国家“公益诉讼”机关特有的权利，如取证权：可向任何人发出民事调查令以了解相关情况；和解权：允许和被告就案件的赔偿数额等问题达成和解，但被告必须首先停止所指控的违法活动且需要法院的同意；优先审理权，对检察机关提起的公益诉讼，如果不及时审理会造成无法挽回的损失，法院应优先尽快审理。

2.规范检察机关提起公益诉讼的举证程序。在国内外的公益诉讼中，一般都实行无过错责任和举证责任倒置原则。笔者建议：在我国凡是由检察机关提起的公益诉讼，都应采用举证责任倒置原则：检察机关只需提出被告损害公共利益存在或可能存在损害即可以支持其请求，至于是否是由被告造成的损害，以及侵权行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则由被告承担，若被告不能提供证据证明，就应当承担败诉的结果。这样，有利于节省司法成本以及当事人的合法权益。

3.规范检察机关提起公益诉讼的审理程序。如检察机关提起公益诉讼时是按照普通的民事诉讼程序进行，还是要有一定的特殊程序；假如对方当事人对于人民法院生效的裁决不服时，是向本级人民检察院提起抗诉，还是应该上提一级等，这些都需要通过具体论证后予以明确规定。

4.规范检察机关提起公益诉讼的执行程序。如果是非经济利益的诉讼结果，应当怎样执行？如果是胜诉取得了经济利益，如何在公众中分配经济利益？如果被告方败诉的，由被告方承担诉讼费用，如果检察机关败诉的，是否应承担诉讼费用，如果承担，费用从何而来等，这些也需要一套明确的制度规定。

总之，在不断“走向权利的时代”，“社会的每一个角落能否得到适当的救济，正义的总量——也称整体正义，是否能达到令人满意的标准，这才是衡量一国司法水准高低的真正尺度。”随着我国社会经济的快速发展和法治理念的不断进步，由检察机关作为适格主体提起公益诉讼的各方面条件已基本成熟。只有以立法的形式明确检察机关提起公益诉讼的法律地位，才能切实保证国家、人民的公共利益免受不法侵害，人们的普遍权力才能得到真正的实现。

*国家检察官学院［102206］

**山东省高密市人民检察院［261500］