集体建设用地使用权流转的八点建议

杭州市国土资源局 楼海风 潘灵芳

集体建设用地使用权流转的八点建议

杭州市国土资源局 楼海风 潘灵芳

集体建设用地流转是城市化和工业化发展的必然趋势，是土地作为一种特殊商品按市场价值规律进行等价交换的必然选择，也是土地作为一种生产要素按市场经济规律进行资源配置的必然结果。本文从集体建设用地流转的现状入手，阐述了集体建设用地流转的必要性，提出了开展集体建设用地流转的建议。

一、集体建设用地流转的概念

农村集体建设用地流转是指集体建设用地使用权经过批准，采用出（转）让、租赁、抵押和作价入股（出资）等多种方式，实现土地使用权属转移或变更实际使用人的行为。集体建设用地使用权是从农村集体土地所有权中派生出来的，用于非农业建设或经依法办理农用地手续的土地使用权，主要是经依法批准使用的乡镇企业用地、村民宅基地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。

二、集体建设用地流转的现状

我国现行法律对集体建设用地使用权流转采取限制规定。《土地管理法》规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移除外。”然而，随着农村社会经济发展，特别是乡镇企业产业结构的调整，集体建设用地大量发生流转己成为客观事实，并呈现以下特点。

1、流转形式多样，以租赁为主。目前集体建设用地流转形式已经涵盖了转让、出租、入股等多种形式，但以土地和房屋的出租为主要流转形式，如：乡镇企业合并、兼并及股份制改造改组中发生集体土地转让、出租；乡(镇)、村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业等。

2、流转主体多元化，土地经济关系复杂。流转主体既有乡(镇)、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡镇政府和村民委员会等政府和村民自治组织，还有乡(镇)、村企业和个人等土地使用者。

3、以生产经营性用地流转居多。参与集体建设用地流转的用地类型包括工业生产用地、专业市场用地、农民住宅用地及变相的房地产开发用地等多种类型，但主要还是生产经营用地。

4、与经济发展水平呈正相关。集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，因而流转的活跃程度、规模、形式等与经济发达程度呈正相关。在经济发达和市场化水平比较高地区，集体建设用地流转已演变为乡村集体经济组织将土地作为资产有组织地开展大规模、多形式的经营。

三、集体建设用地流转的必要性

游离于法律规定之外的农村集体建设用地流转虽然在客观上对农村地区经济发展、集体财富积累、社区管理服务及稳定农民收入等起到了一些保障作用，但是，这种杂乱无序或隐形流转毕竟得不到法律的认可，从而难免地引发诸多问题，容易滋生不少土地纠纷及矛盾冲突，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。因此，促进农村集体建设用地使用权依法有序流转具有重要的现实意义。

1、是农村地区经济社会发展的需要。众所周知，建设用地的价值远远大于农用地的价值，在农村地区也要最大限度地发挥集体建设用地的财富属性和资产价值。这就要求我们，在符合土地利用总体规划前提下，用市场经济的眼光重新认识和评估集体建设用地土地价值，引导集体建设用地健康有序流转，进而消除城乡的地域界限差异，实现“同地同价”，对于促进地区的经济发展，增加农民收入，实现城乡的均衡发展有着重要的意义。

2、是节约集约用地和耕地保护需要。人多地少，耕地资源更少是我国的基本国情，一方面国家建设需要新占用大量土地，另一方面一些乡镇村企业占用的集体建设用地普遍低效使用，土地利用较为粗放，还有一些乡镇、村企业因经营不善，处于停产或半停产状态，大量的厂房场地空置，由于集体建设用地使用权不能流转，使空置厂房场地不能有效利用。农村集体建设用地流转为土地的节约集约利用创造了条件，可以发挥土地市场在资源配置中的基础性作用，把大量空闲的集体建设用地向需要的产业部门集聚，向存量土地挖潜，从而提高土地的节约、集约利用水平，减轻建设占用农用地和耕地的压力。

3、是维护农村社会稳定的需要。过去，农村集体建设用地流转必须通过征地途径流转，征地前后土地价格相差甚远，而集体土地使用权由于受法律限制而不能流转，从而使集体土地所有权人的经济利益得不到体现，不可避免的造成农民心理失衡。近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多，部分甚至演变成暴力冲突，在一定程度上反映出土地供求的紧张状态及土地收益分配的不公平。因此，农村集体建设用地流转作为土地供给的新途径，可以有效遏制建设用地需求，尤其在城郊结合部和经济发达地区，集体建设用地流转使土地所有者权益得到充分体现，从而有效的化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定，促进农村社会和谐。

四、集体建设用地流转建议

1、必须确立流转的合法地位。《土地管理法》等法律法规都对集体建设用地流转作了禁止性的规定，虽然全国各地关于集体建设用地流转的政府规章或文件对此有了一定突破，但这些规定在法律面前明显挺不起腰杆，而实践中大量的集体建设用地入市流转的客观事实昭示立法滞后的矛盾。因此，应当积极推进《土地管理法》的修订工作，或制定专门的集体建设用地流转法律，来体现国有建设用地和集体建设用地在流通方面的平等性，让集体建设用地流转有法可依，培育集体建设用地流转市场。

2、必须符合土地利用总体规划。土地利用总体规划是落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的重要举措。集体建设用地流转，必须在土地利用总体规划确定的建设用地规划区或农民聚居的居民点，严禁突破规划各行其是，随意占用耕地流转；同时，要与土地利用总体规划确定的建设用地供应规模、时序相衔接，避免寅吃卯粮。

3、必须符合节约集约用地要求。实行集体建设用地流转的目的之一就是为了节约集约利用土地，提高农村地区存量建设用地的利用效率。因此，集体建设用地流转要制订并执行好存量集体建设用地供应计划、存量国有建设用地供应计划、新增建设用地供应计划三个计划，运用经济、行政等综合手段控制新增建设用地增长规模和速度，鼓励开发利用存量建设用地，从而达到挖掘潜力，保护耕地，节约和集约利用土地的目的。

4、必须明晰产权确保流转安全。土地登记是我国一项法定制度，是实现土地交易安全的重要保证，是规范土地市场的重要手段，也会政府机构提供税收和其他方面的信息。在集体建设用地流转主体、形式多元化，权属、经济关系复杂的情况下，集体建设用地流转涉及到各类乡镇企业、集体经济组织以及个人等众多利益主体，必须通过土地登记来明晰产权，保障流转、规范市场。

5、必须明确流转收益分配原则。集体建设用地所有权人是乡镇、村、社三级农村集体经济组织，因此，集体建设用地流转收益归农村集体经济组织，国家可参照国有土地使用权流转通过税费来调节集体建设用地流转；同时，应当明确集体建设用地流转收益不能全部分配到户，应主要用于集体经济组织改善农业生产条件，发展集体经济，确保农民长远生计不受影响。

6、必须通过市场手段实现流转。集体建设用地流转收益属于农民集体，直接影响到集体经济组织内部每一个成员的切身利益，与国有土地出让转让比较，问题更尖锐，矛盾更集中。因此，在集体建设用地流转操作程序设计上，要参照国有建设用地流转有关规定执行，对有两个以上意向受让人的，必须通过招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式流转，达到优化配置资源的目的，确保农民集体利益的最大化。