政法经费保障中转移支付资金的引入及规范使用路径——以检察系统检务保障体制改革为例

文◎崔文胜

政法经费保障中转移支付资金的引入及规范使用路径
——以检察系统检务保障体制改革为例

文◎崔文胜*

为适应政法经费保障体制改革的需要，特别是如何规范使用财政转移支付资金，政法机关序列的各级公安、检察、法院、司法机关根据自身情况进行了一系列的探讨和尝试，具体施行中也发现了若干问题。针对这些问题，本文以检察院系统检务保障中引入财政转移资金为例，探讨引入和规范使用财政转移支付资金的路径，以期对完善政法经费保障体制改革提供参考。

一、政法经费保障体制的现状与问题

按照分税制财政管理体制要求，从1994年起政法机关一直实行“分级管理、分级负担”的经费保障方式，即：各级政法机关的经费主要由同级财政保障，中央财政对贫困地区政法机关装备、办案和基础设施维修等项目经费给予适当补助。按照这一体制，在中央和地方各级财政部门的共同努力下，各级政法机关经费保障水平逐年提高，但随着经济与社会的发展，政法机关经费保障中存在的问题逐步显露。以检察院系统为例，在这一体制下，目前在检务保障的资金安排上至少存在以下三个方面的突出问题：一是经费预算不足，公用经费保障标准落实难。现实的问题是年初预算不足，而以追缴赃款方式弥补有较大不确定性且又受到广泛质疑，致使经费保障难以落实。二是基层检察院基建欠款多，负担重。三是各地物质保障差距悬殊。

解析问题产生的原因主要在两个方面，一是地方财政困难，这是最根本的原因。按照分税制提高“两个比重”的要求，中央财政收入逐年提高，而地方财政收入因体制原因增长相对缓慢，同时解决社会保障、义务教育、公共卫生、环境保护及“三农”等民生问题也加大了各级财政的支出压力，尤其是直接服务于人民群众的基层政府支出增长更加迅速，逐渐出现了 “财权上移、事权下移”的局面，进而使县级财政收支缺口逐步增大，加重了省以下地方政府的财政困难，在一定程度上制约了基层检察机关经费保障水平。同时，一些老少边穷地区财政本身就困难，这更加剧了落后地区检务保障的负担。二是现行检察经费保障体制的原因。“分级财政、分灶吃饭”的检察经费管理体制，加上地方政府财力不足，大多实行“差额预算”管理，使得各级检察机关的经费基本上由本级财政部门根据财力可能和实际需要予以安排，上级拨款仅占极少部分，并且具有不确定性，因此经费保障不足是必然的。

二、转移支付资金的引入对政法经费保障体制的影响

财政转移支付是指财政资金在各级政府之间的一种再分配形式，它是财政体制中一个重要的组成部分。

实行财政转移支付，对社会发展的影响可归纳为五个方面：一是实现各地公共服务水平的均等化。财政转移支付的最终目标是实现财政纵向和横向平衡。二是确保中央政府的宏观经济调控。三是弥补地方财政收支差额。四是对地方利益“溢出”进行调整。五是对地方进行特殊救济。

政法部门的服务属于社会公共服务，在这一领域引入转移支付资金进行地区间平衡既是保障这一公共服务独立、全面开展的重要手段，又是在目前政法经费保障体制下对“分灶吃饭”引发的弊端进行的校正。从检察院系统看，引入财政转移支付资金至少会对检务保障体制带来四个方面的正面影响：

第一，加大统一的公共财政支出支持力度有助于检务工作的司法独立性。在国外，如日本、英国、德国等国家，为保障检察工作的独立，其经费来源都由国家国库中开支，以避免因对地方依赖引发地方对司法独立的干预。当然从理论上讲，为保障各级检察机关独立行使法律监督权，所需经费应全部由中央财政保障，但在我国目前的财税体制下则很难实现。在这种情况下，通过加大中央一级及省级财政转移支付保障力度，同样会使检察机关对地方财政的依赖度降低，从而使独立性得以提高。

第二，财政转移支付资金的引入有助于降低地区间经济发展不平衡造成的落后地区检务经费不足的问题。通过借助转移支付弥补地方财政缺口的功能，对经济欠发达地区通过转移支付增加检务保障经费的投入，在一定程度上可以缩小欠发达地区与发达地区在公共服务上的差距，保障欠发达地区检务工作的正常开展。

第三，财政转移支付资金的投入有利于公用检务设施、设备的构建，有利于检察资源的综合利用。破除当前物质资源各自为政的状态,建立全国性、区域性的物质保障共享制度,是提升检察资源使用效率的重要举措。一方面，全国性设施、设备应由高检院统一协调，例如各地区检察院都在用或都在研制本院的网络软件,这既造成巨大的资源浪费,又使得相互之间不能兼容协调的问题十分突出,以致于难以将网络软件运用到案件管理中,从而也无法形成全国性的案件查询系统；而另一方面，对于区域性共享的资源而言，应建立省级范围下的物质保障共享制度，通过利用各个检察院在物质保障某方面的专长,最大限度的发挥效用,减少重复建设。但在财政分灶吃饭的体制下，有“溢出”效应的资源各地方不愿意投入，即使投入了也通过种种手段防止“溢出”，上述设想将很难实现。而在转移支付资金支持的框架内，对于这些有较大“溢出”效应的共享设施、设备，可以通过申请转移支付资金予以建设，这既有利于资源的有效利用，也有助于各地区间、各层级间检察工作的充分协作。

第四，转移支付资金可以帮助解决重大临时性开支安排。在检察工作开展中，一些重特大案件的开展需要跨地区、多部门协调，通过转移支付资金对这些重特大案件进行临时性资助，有利于各地区联合办案。另外，通过转移支付资金的专项补贴功能，可以对历史遗留的一些问题进行一次性解决。例如对一些欠发达的基层检察院2005年以来因进行“两房”建设而背负的较大的基建负债，可以通过转移支付资金进行补助，从而解决这些基层检察院因“包袱”沉重而致的检察工作不能正常开展问题。

三、有效安排转移支付资金的路径选择

从我国其它社会公共服务中的财政转移支付资金使用效率看，力度小、受益面广的转移支付方式其均衡效果甚微,难以校正地区差距；缺乏规范科学的分配和使用标准,会使实际操作中受人为因素的影响大,随意性大,客观性差,会造成资金使用的分散、浪费和低效率；转移支付形式不规范,对无条件拨款和专项拨款的使用界限不清,专项补助多固化为对某些地区的固定补助,项目越来越多,数额只增不减,会使转移支付资金失去诱导的作用；各级政府之间的事权划分不清,转移支付制度缺乏可靠的核算依据，财权和事权脱节,都会制约转移支付制度的规范化。

对财政转移支付资金在检务保障中规范使用的路径，各省市人民检察院对各地区尝试情况也在进行不断的调研和总结，从各地区实施情况来看，目前主要存在三个方面的共性问题：一是通过安排财政转移支付资金的形式补助经济困难地区，出现检察机关经费保障失衡、苦乐不均现象。二是地方财力匮乏，配套资金难以全额落实，导致“收支脱钩”体制难以真正建立。三是“事权不分”导致中央专款的分配和使用存在着不科学、不合理的现象。

针对检务保障中引入财政转移支付资金所出现的上述问题，笔者认为目前应该从以下四个方面规范转移支付资金在检务保障中的安排：

第一，确定科学的政法转移支付资金保障目标。规范的转移支付制度以各地政府基本公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府间收入和事权的基础上，采用科学的方法，确定地方的“标准收入能力”和“标准支出需求”，据此确定一般均衡拨款；同时，辅之以必要的专项拨款。财政部在政法转移资金分配办法中也规定了转移支付资金使用需要遵循的四条原则：一是规范性、公开性、公平性；二是保基本、保基层、扶贫困；三是按责任、按类别、按标准；四是重效益、重激励、促平衡。财政部的具体办法也是在强调公平的目标。转移支付的公平原则是在综合考虑各地经济发展的基本情况和地方政府的财政能力后，以平衡各级财政收支，缩小各地财政能力的差异为目标来实施财力的转移，使地方各级政府在已有财权的范围内能够恰当的履行自己的事权，积极提高所辖地区的公共服务水平。实践中，科学把握政法转移支付资金保障目标应该注意三个方面：一是公平不能理解为平均分配。如果把转移支付资金的安排作为平均化提升福利则无助于改变 “贫者恒贫，富者恒富”的不公平现象；二是政法经费中的转移支付不是“收支脱钩”后的变相“赃款返还”。政法领域强调“收支脱钩”以保障司法独立和司法公平，因此，中央和省级一般性转移支付资金额度的确定是根据各地区实际资金支出需求来确定，不能与“赃款”收缴多少相挂钩，更不能直接在已经安排好的资金额度中直接用“赃款返还”的方式扣除；三是不能根据下级配套资金多少确定上级转移支付资金的多少。在中央安排政法转移支付资金过程中，为调动地方的积极性，实行了中央下拨与地方同比例配套的原则，这种原则有利有弊，在地方财政困难的情况下，很容易形成“贫者更贫，富者更富”的资金分配上的不合理现象，与公平的目标产生冲突。

第二，明晰检务保障中转移支付资金的类别。转移支付资金用来支持政法经费保障并不单纯是用于 “扶持帮困”，而是在政法经费保障机制改革中为实现“分灶吃饭”，强化政法部门独立性的策略手段之一，因此，明晰转移支付资金的类别，分类管理、分类保障才能更好的分配和使用财政转移支付资金。就检察系统来看，转移支付资金可以分为一般转移支付资金和专项转移支付资金两大类。而一般转移支付资金主要用于负担检察机关办案、装备经费的不足，主要包括经济欠发达地区的经费补贴和在“收支脱钩”后一些基层院日常业务经费不足的补贴。目前在检察系统中所强调的对中、西部欠发达地区的“补”和对东部发达地区的“奖”，其资金性质基本都属于这类一般转移支付资金的开支。事实上，这类经费构成了检察经费保障的重要组成部分，它应该是一个持续稳定的经费保障来源，应该建立一个长效的稳定增长机制来保证这类经费在政法经费保障中的比重。而专项转移支付资金，是针对某些地方或某个案件的专项补助，这类经费的保障具有一次性、临时性的特点，是解决具体问题的手段，在检务保障中，这类专项支付资金可以用来解决大案、要案的经费不足以及诸如“两房”建设中某些基层院沉重的基础建设造成的历史欠帐问题。

第三，制定客观的转移支付资金分配标准。目前转移支付资金的分配标准完全以财政部门为主导，其分配依据主要参照一些财政指标，这些指标包括各地财力状况、人口数量、土地面积、政法干警人数、人均办案工作量和经费实际支出水平等，而工资差异、欠发达程度、分散程度、公检法机构数、城市化程度、高犯罪年龄特征等指标尚未做为参考系数纳入到转移支付资金分配标准的衡量中来。此外，“事权不分”导致了资金分配上的不科学、不合理。以检察系统为例，检察机关上下级是领导关系，上级院对下级院的任务量、办案成本及办案装备需求等情况比较了解，特别是根据案例性质所决定的办案经费支出有比较科学的测算。但在转移支付的资金安排上，仅由财政部门独家确定分配标准，必然造成资金分配与实际需求相脱节的现象出现。因此，制定客观的资金分配标准，一方面应该具体考虑政法领域的特点，完善相应的指标体系；另一方面，应由省级检察院与财政部门共同参与，加大检察机关在资金分配上的话语权，强化省级检察机关在转移支付资金分配上的职能作用，这样才能保障资金分配和使用上的有效性。

第四，按类别建立有效的转移支付资金使用监督约束机制。完善的转移支付体系必须由有效的监督及考评等配套制度予以保障。首先，根据各类形式转移支付的不同特点，相应的制定不同形式的监管方式和制度。一般性转移支付，由于它是地方固有财力的一部分，监管过程中可以不规定其具体用途。这部分资金要以《预算法》为准绳，通过同级人大和上级财政对预决算的审查和预算执行的监督来实现。专项资金支付，则要仔细审查项目的重要程度，恰如其分的测算出每类项目所给予的补助数额并按期拨付资金。对专项资金支付必须专款专用，应针对每个支付项目进行跟踪督办，实施项目验收、效益考核、经验总结等全过程的监督管理。其次，对转移支付的执行效果，要建立一个专门的考评体系和一系列的量化指标，对其进行社会效益的综合考察评价，以保障转移支付资金运用的政策性要求和不断提高资金的使用效率。

四、结语

通过本文的分析论证，表明通过转移支付加大对政法经费保障方面的投入，是有充分的理论依据与现实依据的，是实现社会公平、实现公共服务均等化的需要，也是实施可持续发展战略，实现司法服务独立、公正的需要。从检察机关的检务保障方面看，科学的引入和管理财政转移支付资金，需要注意四个方面的工作：一是围绕公共服务均等化的目标建立转移支付资金的支持保障机制；二是区分一般性转移支付和专项资金拨款，建立一个长效稳定的经费保障体系是转移支付资金安排中的长期目标；三是从指标体系的细化到政法部门的适当参与是科学确定转移支付资金分配标准不可忽略的两方面；四是建立转移支付资金使用的监督机制和考察机制，是保证转移支付资金使用效率的重要措施。

*辽宁省大连市甘井子区人民检察院副检察长［116033］