加快济南现代农业由城郊型向都市型转变研究

济南都市型现代农业发展课题组

加快济南现代农业由城郊型向都市型转变研究

济南都市型现代农业发展课题组

在市委提出“拓展城市发展空间,打造现代产业体系”总体要求下,济南市如何打造具有省会特色的现代农业产业体系?这是一个迫切需要思考和实践的问题。积极推动济南农业由城郊型向都市型转变,逐步建立起与省会城市发展相匹配,与经济、生态、文化功能相协调的都市型现代农业体系,对于完善省会城市功能、推进城乡一体化、促进农业增效和农民增收、改善生态环境、提高城乡居民生活质量、实现省会经济的可持续发展等,都具有十分重要的战略意义和现实意义。

加快;城郊型;都市型;转变

一、城郊型农业?都市农业?都市型现代农业?济南现代农业究竟应该选择哪一种形态?

目前,关于济南现代农业在形态选择上究竟发展城郊型农业?还是一般的都市农业?或者都市型现代农业?对于这个问题,之所以存在较大分歧,其关键在于我们对上述概念的把握失准,并直接影响了决策和实践工作的开展。因此,有必要对三者关系进行比较分析,从而最终确定济南现代农业发展形态的选项。

城郊型农业、都市农业、都市型现代农业,是既紧密联系,又有所区别的现代农业形态。从联系的角度看,城郊型农业是都市农业的前身,都市农业是城郊型农业发展的必然产物,而都市型现代农业又是都市农业的衍生品,或者更准确地表述为国际性大都市或区域性中心城市的都市农业;从区别的角度观察,城郊型农业仅注重农业为城市服务,而不追求城市对农业的支持,农业与城市的交流主要在产品和市场方面;都市农业不仅提供充足的鲜活农产品,还要提供优美的生态环境、休闲娱乐、回归自然和获得农耕文化知识的场所,同时,城市具备了为农业的发展提供技术保障和一定的资金支持的能力,农业与城市的交流不仅在产品和市场方面,而且还表现在技术、资金、文化、生态环境以及场所等方面;都市型现代农业作为国际性大都市或区域性中心城市的都市农业,是都市农业的一个特殊发展形态,与一般大中城市的都市农业相比较,都市型现代农业具有农业区域的范围扩大到远郊甚至整个都市圈、突破原来的行政区划、注重城乡统筹和城乡一体化等特点。

通过上述分析比较,不言而喻,济南作为省会城市和济南都市圈的核心城市,在现代农业形态选择上只有一个合适的选项,就是都市型现代农业。

都市型现代农业是指处在国际性大都市或区域性中心城市及其周边地区,充分利用大城市提供的科技成果及现代化设备进行生产,并紧密服务于城市的现代化农业。都市型现代农业是一种与城市经济、文化、科学、技术密切相关的农业现象,是城市经济发展到较高水平时,农村与城市、农业与非农产业等进一步融合过程中的一种发达的现代农业。它包括城乡结合部的近郊农业,还包括远郊和环都市经济圈在内的适宜大都市市场需求的农业。

都市型现代农业是城市化发展到一定阶段的产物,是农业与工业和城市与农村发展关系的反映。都市型现代农业它具有下列特征:一是城乡融合性。一方面体现在一产向二、三产业延伸渗透,农业、旅游交叉融合;另一方面体现在各种现代农业科学技术和先进设施以及先进农艺相互交接融合。二是功能多样性。都市型现代农业不仅为市场提供名、特、优、新的农副产品,而且要具有为城市居民提供旅游观光场所,进行文化传统教育等多方面的功能。三是现代集约性。与传统农业相比,都市型现代农业在资本、设施、科技、劳动力等方面表现出高度的密集性,其劳动生产率、土地生产率、资金生产率都达到了前所未有的高度。四是高度开放性。充分利用城市发达的市场、信息和交通网络,跨越区域界限发展农产品生产和交易。

都市型现代农业的内容主要表现为:观光农业、旅游农业、花卉农业、工厂化农业、庄园农业、农业高科技园。其功能主要有四个:一是具有推进资源优化配置和农业产业化进程,促进生产力发展,促进产业产品结构调整,提供优质的农产品以满足城市的消费需求和国际市场的需要,不断提高农民收入的经济功能;二是具有为城市居民提供接触自然、体验农业以及观光、休闲与休憩的场所与机会,增强人们对现代农业和文化内涵的感知,增加就业机会的社会功能;三是具有营造优美宜人的绿色景观,改善自然环境,维护生态平衡,充当城市的绿化带,防止城市污染和过度扩张,保持清新、宁静的生活环境的生态功能;四是具有农业依托大城市强大科技、信息、经济和社会力量的辐射,成为现代高效农业的示范基地和展示窗口,进而带动持续高效农业乃至农业现代化发展的示范功能。

二、济南现代农业形态转型的必要性与紧迫性

20世纪90年代,济南依托近郊区县开始发展城郊农业,以稳定粮食生产面积为主,同时积极调整农业产业结构调整,大力发展畜牧、蔬菜、林果、水产等肉蛋奶、蔬菜、水果等副食品产业,为城市提供了相对充足的鲜活农副产品。到21世纪初期,随着城郊型农业的进一步成熟,以及市民对农业功能需求的扩展,观光休闲农业如雨后春笋般蓬勃发展,我市都市农业雏形开始显现。党的十六大以来,中央解决“三农”问题的思路发生了重大变化,统筹城乡发展、城乡一体化的提出,“以城带乡,以工促农”长效机制的建立,特别2006年后,以全面免征农业税和济南都市圈概念的提出为重要标志,济南农业开始进入由城郊型向都市型现代农业的转变时期。当前,正值“十二五”规划编制后期,遵循农业发展规律,适时调整发展战略,积极顺应并推动济南农业发展的转型,不仅必要,而且十分紧迫。

(一)实现济南农业转型是省会城市建设社会主义新农村的重要内容

党的十六届五中全会提出了社会主义新农村建设的历史任务,建设社会主义新农村,必须把发展现代农业放在首要位置。发展现代农业,就是要用先进的物质条件装备农业,用先进的科学技术改造农业,用先进的组织形式经营农业,用先进的管理理念指导农业,目的在于提高农业的综合生产能力。现代农业具有可持续发展、环境友好、数字化和信息化程度较高,以及工厂化等特点。在新农村建设目标中,生产发展是社会主义新农村建设的基础和核心,而发展现代农业则是生产发展的核心。济南农业只有通过大力发展都市型现代农业,才能不断提高农业现代化水平,才能为其它目标的实现提供坚实的物质基础,才能更好地发挥省会城市知识和技术密集的得天独厚的优势,才能完成社会主义新农村建设的历史任务。

(二)实现济南农业转型是建设“资源节约型、环境友好型”省会城市的必然选择

“建设低投入、高产出,低消耗、少排放,能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”,是省会经济社会发展的一个长期战略目标。从济南的情况看,在完成“菜篮子”、“米袋子”基本任务后,主要农产品的质量偏低,化肥、农药的残留过高,以及生产过程中能源消耗过大就成为制约农业发展的重大问题。发展都市型现代农业,必然带来农业增长方式的转变,农业现代化水平的提高,滴灌、喷灌、机械化操作、有机化种植、生物防治等先进和环境友好的农业技术的普及性推广。都市型现代农业,将以提高资源利用效率为核心,以节地、节水、节肥、节药、节种、节能和资源的综合循环利用为重点,不断提高生物、工程、农艺、农机、材料技术的集成应用水平,大力推广耕作、播种、施肥、灌溉与旱作农业、集约生态养殖、沼气综合利用、户用高效炉灶、秸秆综合利用、农业机械节能等农业节约型技术,使省会农业尽快走上科技含量高、经济效益大、资源能源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的可持续发展道路。

(三)实现济南农业转型是实现近郊农民增收和农业转型的重要途径

从消费者角度看,都市型现代农业要为消费者提供安全、优质、功能化、多样性和个性化的农产品,提供优美的生活环境,是城市居民旅游、观光、体验、文化、休闲的场所。这就要求都市型现代农业所提供的农产品不是一般的农产品。济南近郊的耕地则主要用来提供安全、优质、功能化、多样性和个性化的高科技含量农产品,而济南作为省会和区域性中心城市,完全有能力支撑高科技农产品的生产。资料表明,近郊区主要农产品的生产成本大大高于周边地区,这就决定了对于常规农产品而言,郊区农业基本没有竞争力,更谈不上和国外农产品竞争。但郊区农业有自己的优势,这就是科技优势、人才优势、市场优势,只有充分利用这些优势,发展高端农产品,满足省会高收入阶层的需求,才是近郊地区实现农业转型和大幅度提高农民收入的唯一出路。

(四)实现济南农业转型是省会农业结构调整的唯一出路

都市型现代农业是经济社会发展到城乡融合新阶段的产物,在这一农业形态下,农民不再是弱势群体,农业不再是弱质产业,农民能够获得其他产业的平均利润。都市型现代农业的劳动生产率、土地生产率、资金生产率都达到了前所未有的高度,这是农业劳动者获得高收入的基础和保障。2009年,济南市的人均GDP已经超过6000美元,城镇居民人均可支配收入超过1万元人民币,这就决定了济南市城区居民不仅要求农业提供高质量农产品,同时还催生了高档次的农业旅游。农业的功能也更重要的体现在休闲、娱乐、教育、文化、观光、体验等方面。在这一背景下,农村劳动力都能够充分就业,乡村的生产性和生活性基础设施完善,农业的生产经营能够充分利用现代科学技术、现代市场体系和现代经营方式。因此,以发展都市型现代农业带动省会农业结构调整,以结构的优化促进都市型现代农业发展,必然成为省会城市农业农村经济发展的必然选择。

三、可供济南借鉴的都市型现代农业发展的国内经验

综观我国经济发达地区都市型现代农业的发展实践,许多经验可供济南借鉴:

(一)发展都市型现代农业必须建立和完善现代市场流通体系

从一些发达地区发展都市农业的最新趋势来看,充分利用大城市、特别是国际化大都市发达的市场、信息和交通网络,打造现代化的都市农业流通体系,已成为推动都市型现代农业大发展的重要支撑点。通过市场流通体系建设,既可以把千家万户的农民与市场紧密联结在一起,快速有效地根据市场需要来进行生产要素配置;又可以通过市场化带动农业产业化,进而推进农业的专业化和基地化。因此,发达地区发展都市型现代农业,都很重视利用都市发达的市场、信息和交通网络来推动农业市场流通系统的形成。

(二)发展都市型现代农业必须引入和应用先进科学技术

都市型现代农业是分布在都市周边区域或者大都市经济圈内的农业形态,由于这些地区具有耕地少、劳动力价格高的特点,农业投入也相对较大,因此,必须重视引入高新技术,以此来增强产业组织的科技含量,强化都市型现代农业的整体绩效。从国内外发展都市型现代农业的主要形态和类型来看,无论是生态农业、设施农业、休闲观光农业,还是那些直接把工业科技用于农业生产的精准农业、数字农业和智能化农业,其与现代新技术的内在关联性都十分明显,引入高新技术已成为发展都市型现代农业的重要动力来源。

(三)发展都市型现代农业必须推动现代集约化经营

发达地区发展都市型现代农业一般都高度重视对产业要素的集约化经营。通常是一方面借助发达的设施农业,实行集约化经营;另一方面,通过专业化分区来推动集约化经营。

(四)发展都市型现代农业必须注重突出区域比较优势

农业方面,一些城市也更加注重突出自身的禀赋优势。这种以突出区域禀赋条件和比较优势为宗旨的发展思路,已成为我国都市型现代农业发展的一个基本走势和特征。

(五)发展都市型现代农业必须提升农业的产业化、现代化水平

近年来,随着都市型现代农业逐渐受到关注和重视,在发达省份和城市,按照现代产业的构架要求推动都市型现代农业产业组织水平的提升,已成为一项重要战略和新的产业目标要求。这里对产业组织形态的提升,既包括运用现代技术和设施手段,武装农业生产各个环节,提升都市型现代农业的经营品质和效率;也包括对农业生产的产业链加以拓展,即着眼于产业融合,推动一产向二、三产业的延伸。总起来看,这些措施对于提升都市型现代农业的产业化和现代化水平都具有极其重要的意义。

(六)发展都市型现代农业必须重视组织协调机制建设

发展都市型现代农业是一项涉及领域宽、牵扯部门多的系统工作,并具有一定的超前性,面临的形势和任务复杂而艰巨。在推动都市型现代农业发展的过程中,立足当地实际,发挥自身的体制优势,注意站在统筹城乡发展的意义上来进行系统安排和部署,强调纵向要一致,横向要协调;同时,通过联席会议制度等相关组织机制建设,推动各级、各部门的协调与通力合作,为推动都市型现代农业发展提供重要的制度基础。

(七)发展都市型现代农业应注重圈层式空间布局

从一些主要城市的情况来看,尽管各地选择都市农业的产业方向不尽相同,但基本上都是按照圈层式空间结构来布局的。其中,北京主要是按照五个发展圈来部署都市型现代农业的发展,即以景观农业和会展农业为主的城市农业发展圈,以精品农业和休闲农业为主的近郊农业发展圈,以规模化的产品农业和加工农业为主的远郊平原农业发展圈,以特色农业和生态农业为主的山区生态涵养发展圈,以与外埠基地横向联系为主的合作农业发展圈;上海市立足于建设国际化生态大都市的需要,强调按照“三圈六区”来发展都市型现代农业,即首先划分出城市内、中、外三个圈层;在此基础上,建设都市内部空隙地农业区、近郊农业区、卫星城农业区、滨海农业区、海岛农业区和黄埔江上游农业区,不同的圈区具有各自的结构功能;天津则提出发展“一圈两带”的沿海都市型农业,即环城经济圈与综合经济带、滨海经济带。这些圈层式布局结构,为都市型现代农业的发展提供了一个开阔而有序的空间,既有助于大都市现代农业体系的建设,也有助于体系内的互动与平衡,是符合我国具体实际的产业体系构架。

四、济南现代农业形态转型过程中面临的主要问题及原因分析

济南现代农业经过多年的发展,尽管已经取得比较大的成效,并且也初步形成了都市型现代农业发展的雏形,但与其它先进地区和先进城市相比较,还存在“低”、“小”、“短”、“平”的问题,其原因也是多方面的。

(一)济南实现现代农业转型过程中面临的主要问题

一是“低”。即近郊农业效益低。近郊的耕地本应用来提供安全、优质、功能化、多样性和个性化的高科技含量农产品,而作为省会和区域性中心城市的济南近郊,却仍以常规农产品种植为主,在近郊主要农产品的生产成本大大高于周边地区的现实情况下,济南近郊农业基本没有竞争力,更谈不上与先进地区和国外农产品竞争。

二是“小”。即整体规模偏小,大项目少,园区面积小,功能不完善,示范带动能力不够强。如:章丘大葱种植面积徘徊在10-15万亩,占该市耕地总面积的十分之一;商河是全市最大的大蒜基地,但种植面积仅是苍山的一半;全市高温大棚面积只有35万亩,只有寿光一个县高温大棚面积的70%。

三是“短”。即产业链条短,法人经营机制不完善,企业与基地联系不紧密,农产品加工企业少,产业化经营水平不够高。农业龙头企业特别是具有较大规模和较强带动力的龙头企业少,规模以上龙头企业266家,仅占全省的3.8%;销售收入151亿元,占全省的1.8%;全市龙头企业的总产值不及金锣集团一个企业。龙头企业量少质弱造成农产品加工链条短,直接制约农产品市场占有率和创利能力的提高。

四是“平”。即农产品品牌较弱,全国有影响力的品牌缺乏,特色农业特色不明显,设施农业建设速度慢,建设标准不高。目前,济南仅有章丘大葱具有一定的全国知名度。

(二)原因分析

一是土地制约。土地流转难,在近郊区表现尤其明显,一家一户的土地分散经营,难以形成规模化、集约化发展。土地用途过死,土地利用不活,基本配套建设难以开展,相关项目难以落地。从目前来看,由于我市土地流转市场尚未建立,导致土地流转规模偏小、层次较低。同时,随着城市化、工业化进程的不断加快,土地增值潜力、可能被征用补偿、级差地租等因素让农民对于土地愈加珍惜,进一步增加了土地流转难度。

二是农业投入不足。配套扶持政策力度不够,财政扶持资金偏少,社会资本投入小,金融资本投入难,项目整合力度不够,农业发展后劲不足。主要表现在:(1)财政扶持资金少。2010年,市政府拿出1000万元作为农业专项资金,仅相当于南京一个区的农业扶持资金。(2)金融资本进入难。由于缺乏抵押物和担保,农民很难从银行等金融机构获得资金支持;同时,由于农村集体土地受所有权限制,无法抵押,社会资本进入农业领域顾虑重重,致使都市农业总体投入水平偏低。

三是科技人才支撑不足。科技服务体系尚不健全,服务设备落后,相关科技技术研究和推广应用能力不足。农业劳动力整体素质不高,都市型现代农业建设高素质人才缺乏。由于缺乏必要的激励机制,科技人员特别是中高级科技人员多数在各级机关里,在生产一线的偏少,以致科技成果推广转化率不高,我市作为全省科技中心的优势没有充分发挥出来。

四是存在政策与体制性障碍。(1)土地政策过严。都市型现代农业项目既包括农业生产,也包括休闲、观光、体验和教育等内容,必然需要配套建设部分设施。但现行土地政策限制了这种开发建设,致使相关项目难以落地,制约了发展。(2)城乡一体化程度不够高。尤其是“以城带乡、以工促农”的长效机制,农业生产要素得不到有效利用和合理配置,影响了城市对农业和农村的辐射和带动作用。

五、济南实现现代农业形态转型的对策建议

发展都市型现代农业既是济南打造现代产业体系的重要内容,也同时是济南拓展城市发展空间的内容。我们认为,实现现代农业转型,尽快形成具有省会特色、国内一流的都市型现代农业产业体系,应着重做好以下工作。

(一)高起点制定发展规划,打造都市型现代农业发展的产业体系

明确济南现代农业形态就是定位在发展都市型现代农业,并按照济南市人民政府《关于加快发展都市型现代农业的意见》的要求,进一步统一思想,统一认识。建议政府成立市级都市型现代农业发展领导小组,切实加强对都市型现代农业发展的组织领导,召集农业、林业、畜牧、水利、规划、土地、科技、旅游、园林、环保等方面的专家,共同研究制定我市都市型现代农业的总体发展规划,明确目标任务、指导思想、建设重点、协调布局和政策措施。规划要体现出前瞻性、创新性、实效性、科学性,并且在“十二五”规划中予以体现。在功能定位上,近期应深化都市型现代农业的经济功能,逐步开发文化、教育功能,拓展生态功能,突出示范、辐射带动功能。在科学构筑空间布局上,强化城市生态用地、农业用地和城市发展用地的统一规划和管理,在保证现有的都市型现代农业的各种形态正常运行的同时,在近郊、远郊和南部山区形成具有不同区域特色、不同功能定位、不同规模的都市型现代农业区,从而构成点、线、面结合的立体格局。尤其是在近郊地区,尽快突破过去那种低效益的传统种植模式,把现代农业园区建设作为重点,使近郊农业真正发挥生态、示范、高效的优势作用。

(二)健全政策支持机制,营造都市型现代农业发展的良好环境

稳定、持续的政策安排和投入机制保障是建设都市型现代农业的基础。要按照都市型现代农业发展的内在要求,不断推进制度创新,形成一整套农业经济主体与市场机制相适应的制度设计与安排。一是创新农业用地政策。建议借鉴外地经验,采取限定项目和限定区域的方式,允许在符合规划的生态旅游农业项目区、现代化种养小区建设生产、生活等用房。二是完善财政资金扶持机制。建议市财政设立都市型现代农业发展专项扶持资金,聚焦使用各类强农惠农专项资金,重点支持都市型现代农业园区建设,使其真正具备都市农业的风貌、特征和功能。三是建立投融资体制。建议创新投融资体制,协调以流动资产抵押,加上合作组织、经营大户信誉联保,再由农业部门鉴证的形式获取贷款。鼓励工商资本、社会资本和外资参与建设,形成多元化、多渠道的投融资机制。

(三)健全完善土地流转制度,提升农业规模化经营水平

要按照“依法、自愿、有偿”的原则,积极推进土地、山林、水面的使用权流转,鼓励土地向大户集中、向园区集中、向农业龙头企业集中,实现土地、资金、管理、劳动力等要素的最佳组合。一是完善农村土地制度。实行农村土地集体所有,承包农户永久使用的制度,真正赋予农民长期而有保障的土地使用权。在此基础上,增加农民承包土地的继承权、抵押权和有限制的转让权,使其具有物权的性质。二是创新土地流转方式。通过用活支农专项资金,调节承包地经营权转让方与受让方的利益关系,引导老年农民和兼业农民把土地经营权转让给发展现代农业的经营者。支持龙头企业、合作社承接或连片开发经营农民流转的土地,鼓励农户以土地承包经营权入股进行合作。支持集体经济实力较强的村,通过多种形式进行土地集中经营或统一流转。三是加快培育土地流转市场。在固化土地承包使用权的前提下,建立土地使用权充分流转的交易市场,促进土地资源的最佳配置和充分利用,实现农业经营主体的自由进出。要积极建立市县两级土地流转档案及信息库、乡镇土地流转服务中心、村级信息联络员队伍,形成上下联动、方便快捷、指导有力的服务体系。四是扩大优质农产品种植规模。将过去“一村一品”扩展到“一镇一品”和“多镇一品”,进一步扩大优质农产品种植规模,把有特色、有市场、有效益的优质农产品做大做强。

(四)扶持壮大龙头企业,完善农业产业化发展机制

农业龙头企业是推进农业产业化的主导力量,也是促进农业结构调整,发展都市型现代农业的关键环节。一是完善扶持政策。要安排专项资金,对起点高、规模大、市场广、带动强的农业龙头企业给予支持。二是积极培育龙头企业集群。坚持“扶大龙、引外龙、育新龙”的原则,着力培育一批规模型龙头企业,营造“航空母舰”,形成“单打冠军”,改变“散、小、低”状态,促进农业龙头企业向“大、高、外、强”方向发展,创造出在国内外市场上具有强大竞争力的知名品牌。充分发挥产业园区的辐射带动作用,形成以农产品加工业为核心的农、工、科、贸为一体的新型产业基地,推动传统农业向现代农业的转变。三是畅通农产品销售渠道。建立健全农产品市场物流体系,尽快形成联通全省、辐射全国的农产品营销运输体系和电子商务平台。

(五)着力推进科技创新,实现农业生产方式集约化

一是全面提升农业科研能力。利用省会综合优势,以科技型园区、龙头企业为平台,加快新品种新技术的研究与推广,加快培育具有自主知识产权的济南优势品种。二是完善农业技术推广网络。按照市场运作模式,积极鼓励农业科研院所、企业和专业合作组织,开展农业科技社会化服务。三是打造高素质农业科技人才队伍。调动农业科技人员的积极性,形成重视人才、重视科技的氛围。整合科教资源,建立结构合理、功能齐全、设施完善、师资与场所稳定的新型农民科技教育培训网络,拓展农民科技培训的广度和深度,加速培训一批农业专业人才,造就一批农业科技示范户,增强农民吸收、应用、转化科技成果和适应市场变化的能力。

(六)加快发展农民新型合作组织,实现农业生产经营管理组织化

一是加快培育农民专业合作社。在优势特色产业布局集中的地区,要组建以产业为联结的农民专业合作社,推动优势产业朝规模化、品牌化方向发展,提高市场竞争力。二是创新农民合作社的组织形式。借鉴外地经验,按农民自愿、自治和民主管理的原则,采取“龙头企业+合作社+农户”、“村两委+农民专业协会(合作社)+农业经纪人+农户”、“龙头企业+基地+农户”、“农业技术部门+合作社+农户”等多种组织形态,探索建立农民土地入股、企业资金投入、科技人才参与、惠农政策扶持的经营模式。三是创新农业组织合作机制。依托优势产业和优势产品,打破行政区划限制,组建跨县区的农产品行业协会,发挥其营销、信息、技术服务等功能,实现分散农户与市场的有机对接。(课题组成员:冯雷,中共济南市委党校济南市情研究中心副主任,教授;席玉坤,济南农业局扶贫办主任,研究员;马黎明,济南社会科学院科研处长,研究员;马恒新:济阳农办副主任。本文执笔:马恒新)

(责任编辑 金刚)

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:1672-6359(2010)03-0043-05