教育与创新在“欧盟2020战略”中的核心地位解读

王小海 刘凤结

一、引 言

2010年6月，欧盟首脑峰会通过了未来10年欧盟经济发展计划，即“欧盟2020战略”（下称“2020战略”），旨在加强各成员国之间经济政策的协调，在应对气候变化的同时促进经济增长，扩大就业，它是未来10年指引欧盟经济发展的纲领性文件。该项新战略是欧盟历史上第二份10年经济发展规划。第一份未来10年战略，即2010年到期的“里斯本战略”，是2000年里斯本欧盟首脑峰会时确立的。

“2020战略”建立在三大支柱之上：一是继续沿着知识经济的道路前进，加大教育投入，推动创新，促进数字经济发展，通过发展互联网建成真正意义上的数字单一市场，发展以知识和创新为主的智能经济；二是建成一个具有竞争力、互联共通、更加绿色的经济体，包括完善交通运输、能源输送、宽带网接入等方面的基础设施；三是提高就业水平，加强社会凝聚力，建设一个更加包容的社会。从经济角度来看，“绿色”、“就业”、“知识经济”是其中的关键词，而从教育角度来说，“知识”、“教育”、“创新”则是新战略的核心术语。教育成为支撑新战略三大支柱的基石，创新是欧盟未来发展的关键。

二、“里斯本战略”评析与“2020战略”制定

从新旧两份战略的内在关联性上看，“2020战略”是欧盟在汲取里斯本战略经验教训的基础上对其加以修正，并根据当今世界经济发展现实和对欧盟具体实际做出客观评估，在广泛征求民众意见等程序后推出的。

2000年3月，欧盟制定里斯本战略是为了应对当时内外部环境带来的挑战：社会福利制度在人口老龄化问题加剧的情形下已不堪重负；欧盟的扩大凸显了新老成员国之间经济社会发展不平衡的问题；欧盟内部存在着就业率偏低以及大量的长期结构性失业和地区失业不平衡等问题；此外，经济全球化和新经济体带来的竞争压力，导致欧盟经济呈现出某种僵化的弊病。欧盟推出雄心勃勃的里斯本战略，是希望通过经济和社会改革，在2010年前赶上甚至超过美国，把欧盟打造成世界上最具竞争力和活力的知识经济实体[1]。

里斯本战略共设定了28个主目标和120个次目标。就业率和科研投入是其中两个最重要的指标。欧盟计划在中长期内创造3000万个就业机会，争取在2010年把欧盟的平均就业率从2000年的61%提高到70%，女性就业率从2000年的51%提高到2010年的60%。在科研投入方面，到2010年，欧盟各国投入的科研与开发资金占GDP的比例将从2000年的1.9%提高到3%[1]。

由于受到全球经济周期性衰退、成员国政府支持不力以及里斯本战略本身涉及面比较广但缺少核心内容和切实可行的实施方案等因素的影响，里斯本战略在执行过程中进展十分缓慢。欧盟委员会不得不于2005年制定新的“增长与就业计划”，以重启里斯本战略[1]。随后的两年多时间，欧盟经济有所起色。但是，自2008年欧盟受世界金融危机影响，2009年欧盟经济衰退4%，工业生产水平下滑到上个世纪90年代的水平，总人口的10%丢掉工作，过去20多年以来保守、稳固的公共财政毁于一旦，欧盟平均公共赤字水平高达GDP的7%[2]。外界对里斯本战略的评价是，除了失败就是失败。也正是在这样的背景下，新的战略出台。

“2020战略”虽保留了里斯本战略的部分内容，但显得较为现实和低调。譬如，里斯本战略所定的目标之一是欧盟经济年均增长率为3%，而“2020战略”将此调低至2%。“2020战略”共有三大重点、五大目标和七大计划。未来10年，欧盟经济发展的重点将放在三个方面：一是实现以发展知识经济为主的智能增长；二是实现以发展绿色经济为主的可持续增长；三是实现以提高就业和消除贫困为主的全面增长。五项核心目标是：到2020年，力争将20岁至64岁人群的就业率提高到75%；将欧盟3%的GDP用于研发；将温室气体排放在1990年基础上削减20%，将可再生能源使用比例提高到20%，将能效提高20%；将未完成基本教育的人数控制在10%以下，年青一代中至少40%接受高等教育；将面临贫困威胁的人数降低到2000万人以下。为实现这些目标，欧盟在创新、数字产业、消除贫困等方面启动七项重大举措，为欧盟民众和企业创造良好的可持续的经济和社会发展环境[3]。

三、“2020战略”的两大特点

2009年11月欧盟委员会就“2020战略”草案向社会公开征询意见，共收到1500多份反馈。尽管各界对未来10年发展战略的优先领域看法不一，同时各成员国面临就业低迷和生产力低下的压力，但注重教育、改善欧洲的教育业绩成为广泛共识。到今年3月欧洲理事会峰会时，虽德国、奥地利等联邦制国家仍担心具体指标会侵犯其各州对教育的管辖权，但各国还是一致认可教育对欧盟实现经济社会模式转型的重要作用。再经3个月的协商，当“2020战略”通过时，成员国最终同意将教育列为核心指标。为什么教育成为“2020战略”的核心之一？

欧洲改革中心菲利普·怀特[4]认为，现代经济的发展越来越依赖于高技能型劳动力，特别是技术的变革导致对高技能型劳动力的需求大于对低技能型劳动力的需求。重视教育，提高人口教育水平比放宽劳动法能更有效地提升就业率。横跨大西洋两岸的欧洲和美国便是明证，尽管它们的劳动法存在差异，但欧洲的毕业生与美国的毕业生的就业率几乎相当。其次，为应对危机，各国政府纷纷削减作为大学主要经费来源的公共投入。在某些东欧和东南欧国家，高等教育经费削减平均约为5%左右。削减教育经费，通常只会带来一个经济增长或繁荣的‘假象’，从长远来看代价是昂贵的。如果较早地对人们进行教育，社会就能够得到更好的投资回报。对青年人的教育不仅成本低廉而且容易得多，这将减轻未来社会的昂贵负担，因为对成人展开培训和对失业人员进行社会转移往往是治标不治本。把教育列为新战略的重要部分之一，一方面有助于确保教育经费不被任意削减，另一方面知识化程度较高的社会必定拥有较高的生产力和就业率，社会更具凝聚力。无论对社会还是个人来说，对教育投资，总是能够得到回报。

“2020战略”突出教育的地位，是欧盟在“后危机时代”审时度势的选择[5]。

重视教育是欧盟经济增长模式转型的必然要求[5]。金融危机使欧洲社会存在的基本问题暴露无遗，经济发展遭遇瓶颈、失业率升高、金融体制急需修复、不可持续发展趋势严重，等等。面对诸多挑战，欧盟只有通过建立新的经济增长模式，着手打造知识经济、绿色经济和数字经济，才能使欧盟尽快复苏经济。但从欧盟人才培养的情况来看，存在较严重的后劲不足的问题：1/4的学生阅读能力低下；1/7的年轻人过早离校；约50%的人口虽达到中等学历，但不符合劳动力市场的要求；在25岁至34岁人口中拥有大学学历者不到1/3，而美国的这一比例为40%，日本则超过50%。根据上海交通大学的世界大学排名，只有两所欧洲大学进入世界前20位[6]。为了实现欧盟经济增长模式转型的需要，必须把教育相关指标作为新战略的核心指标之一，以警醒成员国高度重视。

重视教育是解决结构性失业问题与提升劳动者技能的明智之举。受国际金融危机的冲击，欧盟失业率居高不下，失业人口高达2300万，青年人失业率超过21%[6]。与此同时，尚有400万空缺岗位找不到合适的劳动者。这种结构性失业的原因主要是由于欧洲约8000万人只具备低级或基本技能，无法适应欧盟倡导的新经济模式对劳动力的要求。到2020年，欧盟范围内将有1600万个需要高技能的就业岗位，而低技能需求的就业岗位则下降到1200万个[6]。劳动者的技能危机不仅是欧盟短期实施金融危机“退出战略”的障碍，也是其长期推行知识经济、低碳经济和数字经济以提高国际竞争力无法突破的瓶颈。通过培训和学习提升劳动者的技能，只是权宜之计。从长远来看，解决欧盟的结构性失业问题必须首先对教育体制进行改革，面向劳动力市场来培养创新型人才，切实推动终身教育，使公民的技能能够适应知识技术的升级换代[5]。

重视教育是维持欧洲社会模式、促进社会稳定与和谐的需要。金融危机爆发前，欧洲有8000万人生活在贫困中，其中1900万是儿童。有8%的人口虽然在工作，但挣不到超过贫困线的足够收入[6]。而“后危机时代”遗留下大量的财政赤字和债务包袱，近几年内难以消化，欧洲的高福利社会保障模式将举步维艰。教育涉及千家万户，若给社会弱势群体或贫困人口提供教育培训机会，不仅能增强其谋生能力，而且可以减轻社会压力，维护社会的稳定。突出教育、培训的福利性质，在提高公民素质和能力的同时，促进社会和谐[5]。

重视教育是提升欧盟国际影响力的重要途径和手段[5]。从欧洲一体化进程来看，欧盟从核心的6国扩大到经济和文化相对均等的10国，是一次沉稳的飞跃。但从10国扩大到27国，则是地盘扩大、影响力缩小的冒进之举。欧盟各国间的协调本来已经很难，扩大到27国后更难协调各方利益，难以达成共识。为保持和扩大欧盟的国际影响力，欧盟以教育为抓手，在内部推动“欧洲认同”，在外部推动“认同欧洲”[5]。欧盟通过“博洛尼亚进程”等高等教育改革计划促进欧洲范围内的高等教育合作，共同应对经济全球化带来的挑战。通过“伊拉斯谟计划”等项目吸引更多外国教师和学生到欧洲高校学习，提高欧盟高等教育的质量和竞争力，扩大欧盟高等教育在世界上的影响力和吸引力，借此将欧洲的价值观等推向全世界，提升欧盟的软实力。在欧元危机蔓延、国际贸易保护主义抬头的情况下，欧盟更需要运用教育这张“国际牌”，在双边和多边各种重要场合，发挥“润滑剂”和“缓冲器”的作用[5]。

“2020战略”的另一显著特点，就是欧盟在扩大对教育投入的基础上，把“创新”列为实现未来10年发展的三大重点和七项计划之首，描绘出构建“创新型联盟”的蓝图。“2020战略”提出“流动青年”、“新技能和就业议程”等教育培训计划，强化终身教育和培训机制，意在增强欧盟劳动力的整体素质和创新能力，培养一支具有创新意识和创新能力的劳动力大军，使他们更加适应人员流动和岗位变化的新形势。在生产力诸要素中，劳动者是最活跃、最具有创新力的主力军。这样不仅能更好地解决就业难题，而且可以提高欧盟的整体劳动生产率。“历史经验表明，创新力决定着一个国家或国家集团的综合实力，而全球性的经济危机往往成为创新的契机，催生一系列重大创新成果，推动一个国家、一个区域乃至全球经济走向复苏与繁荣。”[7]创新成为欧盟克服经济危机和推动经济社会发展的重要战略举措。

创新的前提是必须加大对科技的投入，充分发挥科技的先导作用。“2020战略”确定，欧盟未来十年的研发投入将占到GDP的3%，并出台一系列保障措施和具体指标来促进科技创新，比如到2020年欧盟各成员国所有互联网接口的速度将达到每秒30兆字节以上，50%家庭用户的网速要在每秒100兆以上。此外，欧盟还提出增加对节能减排技术、清洁能源等技术的投入。

创新的重点是紧紧围绕产业结构调整，促进发展方式的变革。“2020战略”明确将知识经济、绿色经济作为产业结构调整的战略方向，并提出“欧洲数字化议程”、“能效欧洲”等具体目标和任务，期望以产业结构调整为重点推动创新。

创新的根本保障是统筹规划，从管理层面上实现机制体制创新。基于里斯本战略的经验教训，“2020战略”提出，要协调好欧盟总体发展目标与各成员国发展目标之间的对接，促进欧盟各机构之间、各机构与各成员国政府之间的密切合作关系，改进和加强监督机制，加快经济、政治和社会等诸多领域内的机制体制创新，解决治理能力不足的问题[7]。

欧盟近期正积极整合“知识三角”的三边——大学、研究机构和企业的力量，促进创新。欧盟创新与技术研究院发起成立了气候变化减缓与适应、可持续能源及未来信息与通信社会三大“知识与创新团体”。该计划的实施被看作是欧盟向知识经济转型在体制机制上做出改变的重要一步。

四、落实教育和创新政策的纲领与行动计划

欧盟委员会确立2009年为“欧洲创新与创造年”，并任命27位来自各成员国人文艺术、科学和教育领域的杰出代表作为创新与创造特使。11月，欧委会发布由27位特使起草的《欧盟创造与创新宣言》，成为欧盟未来落实教育和创新政策的基石。

概括起来，欧盟落实教育和创新政策共有七大纲领：在终身学习过程中理论与实践相结合，培养创新精神；把学校转变成为学生和教师进行创造性思维和“做中学”（Learning by doing）的场所；将工作场所转变为学习场所；促进强大、独立和多元的文化事业，使文化间对话经久不息；推动科学研究以了解世界、改善生活并激励创新；改进设计流程、理念和工具，了解用户的需求、情感、愿望和能力；支持有助于繁荣和可持续发展的商业创新。围绕七大纲领，各成员国将采取以下行动[8][9]：

（一）进行知识投资

为增强竞争力，欧盟需高度重视对人和知识投资的新预算原则。短期内应提供给失业者提高工作技能的机会。从长远角度来说，企业、行会和政府应利用公共和私人资金，形成合力，共同致力于劳动者技能的提升。扩大欧洲结构基金规模，将投资重点放在研究、知识以及支持在工作中学习的制度框架建设等方面。

（二）彻底改造教育

学校和大学的师生关系需彻底改造，教育应为学习型社会培养和储备人才。欧盟致力于建立这样一种教育体系：它能够为开展文化间对话、进行批判性思维及找到具有创造性的解决问题的方案，提供必要的知识、技能和态度。因材施教，在全欧范围内开展重大教育研发活动，提高各级教育的质量和创造力。

（三）奖励首创精神

无论公共部门还是民间社会，都应对在商业方面的开拓创新者给予奖励。社会政策可通过为从事改革的公民分担风险来促进创新。无论艺术家、设计师、科学家还是企业家，谁贡献了新的思路，都应得到回报。杰出奖的授予应结合知识产权的法律保护，在公平奖励创新和促进知识共享之间达成平衡。

（四）维护传承文化

通过成员国和欧盟的项目和机制支持文化业的能力建设，以保持文化的多样性、独立性和文化间对话。为艺术、哲学、科学和商业之间搭建新桥梁，推动文化创意产业的发展。通过提高内容质量，激励新媒体的开发和应用。建立新的经济模式，资助自由、多元、独立和高品质的数字新闻媒体。

（五）支持促进创新

把增加对科学、技术和设计的投资与扩大知识需求相结合。鼓励企业把科学知识与实践相结合，鼓励其雇用不同性别、不同教育背景和不同国籍的员工。对工程师、管理人员和设计人员的教育，既要注重理论又要注重实践经验。创新政策以及劳动力市场和教育政策的调整，应着眼于调动各方的积极性。政治领导人必须重点关注如何制定和实施全面的创新战略。

（六）倡导全球性思维

在科学技术、文化和竞争力方面，欧洲应走在世界的前列。欧洲范围内的科技、教育、设计与文化合作，应向世界各地进一步开放。有竞争力的欧洲，应同时与强大的新兴经济体及最需要支持的贫穷国家开展经济合作。促进贫穷国家创新反过来可以减轻移民给欧盟的压力。欧盟应在全球层面建立有助于保护和分享知识的公平原则。

（七）发展绿色经济

欧盟应积极向后碳社会转变，进行生态创新和建立“新技术经济路径”，从“末端”治理开始，通过“清洁技术运动”最后达到“系统创新”，从根本上改变生产、分配和消费模式。投资需要与新制度、新规则和新习惯相结合。

五、结 语

欧盟在应对国际金融危机特别是债务危机的关键时刻推出“2020战略”，其新意不仅在于调整了发展方向——以信息技术和绿色技术为突破口，把知识经济和绿色经济作为发展重点，以扩大就业、消除贫困和增强竞争力为最终目标，还在于提倡新的增长方式，突出三个“增长”——以知识和创新为基础的“智能增长”，以提高资源效率、提倡“绿色”、强化竞争力为内容的“可持续增长”，以扩大就业、促进社会融合的“包容性增长”。为实现三个“增长”，欧盟在创造就业、增加科研投入、提高教育普及率、消除贫困和减少温室气体排放等领域制定了量化指标，并要求成员国积极落实。欧盟重视教育和推动创新不仅有宏观的目标，更有切实可行的行动计划，其总体思路是：以教育发展促进创新，以创新带动增长，以增长提升就业，以就业实现社会和谐。“2020战略”总体目标的实现具有了可靠的保障。

[1] European Commission. Commission staff working document: Lisbon strategy evaluation document[EB/OL].Brussels, 2.2.2010. http://ec.europa.eu/archives/growthandjobs_2009/pdf/lisbon_strategy_evaluation_en.pdf.

[2] Barroso, J.M. Europe 2020— Presentation of J.M. Barroso,President of the European Comm ission, to the Informal European Council of 11 February 2010[EB/OL]. http://ec.europa.eu/comm ission_2010-2014/president/news/statements/pdf/20102010_2_en.pdf

[3] European Council. European Council conclusions[EB/OL],17.06.2010. http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/115346.pdf

[4] Whyte, P. Why education should be at the heart of EU2020[EB/OL]. CER BULLETIN, ISSUE 70, February/March 2010. http://www.cer.org.uk/articles/70_whyte.htm l.

[5] 江洋. 教育: 欧盟后危机时代的战略选择[EB/OL]. 中国教育新闻网, 2010年07月16日. http://news.xinhuanet.com/edu/2010-07/16/c_12340877.htm.

[6]European Comm ission. Europe 2020 --- A European strategy for smart, sustainable and inclusive growth[EB/OL],pp14, 20. http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20 EN%20BARROSO%20%20%20007%20-%20Europe%20 2020%20-%20EN%20version.pdf.

[7] 刘江, 姜岩. 欧盟构建“创新型联盟”的启示[EB/OL].2010年03月07日. http://news.cqnews.net/gj/sy/201003/t20100307_4169673.htm.

[8] 江洋. 欧洲创造与创新宣言[EB/OL]. http://www.fmprc.gov.cn/ce/cebe/chn/omdt/t628674.htm.

[9] Creativity and innovation: European Year 2009. European ambassadors for creativity and innovation[EB/OL]. http://create2009. europa.eu/fi leadm in/Content/Downloads/PDF/Manifesto/manifesto.en.pdf.