我国城市规划和与土地利用的问题与建议

岳晓枫 梁素娟

（1、新郑市国土资源局，河南 新郑 451100 2、新郑市国土资源局，河南 新郑 451100）

虽然根据《土地，管理法》、《城市规划法》以及《基本农田保护条例》等相关法律法规，各城市可根据实际需要，在编制土地利用总体规划前可编制城市土地利用总体规划纲要但由于种种原因，一些城市在编制城市土地利用总体规划纲要时仍难逃传统规划模式的束缚，在编制的思路、内容及方法上无大的突破。国外许多国家在城市土地利用方面走在了中国的前面，有不少地方值得我们借鉴。

1 发达国家的土地规划概述

从城镇化的发展过程来看，发达国家的城市土地利用规划基本上分为两个阶段。第一个阶段是以牺牲农业和农村为代价而兴起的“单向型城镇化”土地利用规划政策，集聚是土地政策的主要倾向，因而导致了人口向大城市迅速集聚；到了工业化和城镇化后期，即第二个阶段，扩散又成为土地政策的主要倾向，通过集中于城市的先进的生产要素，向农村地域渗透、转移、扩散，推动了人口新的流动，以促进城市经济的发展。这种流动，是城市土地资源在整体上的优化，是一种历史的进步。当然，还有一些场合，则是集聚过程中有扩散，或扩散中有集聚，两种情况兼而有之。

城镇化率在50%以前，由于全社会都在注重经济效益而忽略社会效益和环境效益，因而导致了严重的“城市病”。当城镇化突破50%之后。城镇化进入了自我完善阶段，“城市病”逐步得到了治理。他们经历了一个先污染、后治理的过程。在这个过程中，他们也推行一种指导性的计划，以抑制无政府主义的蔓延。这种指导性的计划，并不要求严格执行，而是通过必要的政策手段，对经济活动加以引导。

城镇化与工业化相伴相随，互为促进，在整体运行中平行上升。土地利用规划相应地表现在：随着工业化的发展城市的辐射力明显加强，城镇文明的覆盖率明显扩大，通过城市土地利用规划的正确引导，使得城乡界限逐步模糊，城乡差别逐步缩小。

城镇化水平高的国家，又多是农业高度发达的国家，这就说明相应的城市土地利用规划中没有考虑农业的支持，工业化难以为继；没有第二、三产业的带动，城市难以启动。

城镇化进入成熟阶段后，城市的引力不再是单个的中心城市，而是具有复合性质的城市体系，乡村、城市在空间分布上呈“网”状。城镇化后的地图再也不是一幅简单的图片了，而是一部向人们不断提供地形变化的影片，城市土地利用规划考虑较多的是城市间的区域协调发展。

城镇化进入高级阶段，第三产业成了城镇化的后继动力。这时农村就地城镇化的势头大大加快，从地域上构成了城镇化的主旋律，出现了城乡一体化发展的明显趋势。

必须指出的是，尽管这些国家城镇化已经达到了很高的水平，城乡差别也大为缩小，而几乎每个国家都存在着一个贫困阶层。法国全国统计和经济研究所公布的《法国社会资料》指出，法国不平等现象严重存在，贫富差距正进一步扩大。而相应的城市土地利用规划也主要倾向于社会当中的富裕阶层。

2 我国城市土地利用规划的启示

西欧各国的城市化水平较高，极大地带动了国民经济和社会各项事业的发展，这当中，土地利用规划的作用功不可没。通过借鉴国外先进的土地利用规划理念，对我国传统的城市土地利用总体规划在研究方法上产生了一定程度的影响。具体体现在以下几个方面：

2.1 强调区域观念

城市的土地利用不能就城市论城市，随着经济全球化进程的加速，城市不再是孤立的封闭单元，而是处于区域的循环甚至国际交流圈中。土地利用规划的编制应着眼于本地区、更大的区域甚至全世界，从区域经济、大型基础设施等方面来分析城市土地利用的重要性及土地利用发展的优势和制约条件。规划编制中应包含以下几个方面的内容：应提出基于区域合作精神，超越行政区划的土地空间发展模式；针对城市社会经济高速发展这一特征，从国家发展战略的高度，结合区域经济的发展，对城市的土地利用的规模、发展方向、区域基础设施布局等提出相关建议；通过研究当前国际国内背景下区域关系格局，分析城市发展的优势及存在问题，将区域合作的组合城市作为城市发展的目标之一，并提出相应的土地利用空间结构重整策略。

2.2 与社会、政治、经济的紧密结合

城市发展的内在动力是社会、经济的发展。城市土地利用规划必须进行城市社会、经济发展的研究，才能保证其科学性。以新经济时代的到来、全球经济一体化和中国加入WTO 对城市社会经济发展的影响为研究的切入点，紧密结合宏观区域经济竞争的要求：对城市经，济发展与城市发展战略选择关系的历史、现状与未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等各个方面（特别是从城市高速成长这一特征出发）对城市的土地利用进行分析，提出构造适应知识经济的未来发展的土地利用规划新理念，以求在区域合作、中心城市建设、居住适宜性、历史传统保护等方面及相应的土地利用空间重整策略的编制上注重与城市社会、经济发展的紧密结合。

2.3 生态优先的发展策略

针对城市生态环境质量不断下降的状况，应进行城市的合理容量和城镇建设的生态适宜性研究，在建设和保护的地区之间，建立起土地要素合理流动的市场化配置资源的机制，从而达到控制环境容量小的城市，发展环境容量大的城市的战略目的；同时应将城市土地利用规划区范围内的用地划分为城市化发展促进地区、城市化发展控制地区及非城市化发展地区i 部分，通过生态限制因素的分析，确定不可建设区及控制发展区的范围。在编制土地利用规划中，必须分析各种土地利用结构对环境影响，并提出相应的改善措施，以求将土地利用对环境的破环减少到最低限度。

2.4 重视实施策略的研究

土地利用规划的编制应对其实施策略进行研究。针对城市的发展和区域大型基础设施的调整，根据现行的一系列城市土地利用的空间发展、相关组织机构、资金筹措等的政策，将以往孤立的部门计划，整合为一个相互配套互为前提的战略组合，分别从空间结构、产业发展、交通系统调整等方面提出相应的土地利用政策措施，增加了城市土地利用规划的可操作性。

2.5 把握发展机遇

土地利用规划编制过程没有时间期限的限制，但这并不等于对时间观念的漠视。作为土地利用规划的基础依据之一的城市发展时机与机遇，对其把握的正确与否，关系到城市发展的速度，编制土地利用规划时应对当前的城市国民经济水平和阶段的判断的基础上，从人口、经济增长速度等方面论证城市发展的最佳时机，并在土地利用上作出相应的安排。

2.6 理论与实践的结合

总结我国近年来的城市实践，将速度引入城市地域土地利用空间结构的分析，提出“外溢”式和“跨越”式两种城市空间成长模式，并确定两种发展方式所需要的各种土地利用边界条件。

3 结语

对于由计划经济体制传承而来的一些规范程式如人口规模的预测，在编制土地利用规划时也应有所改进。采用环境容量的分析方法确定城市的合理规模，从国家城市化进程的战略高度和城市在区域的角色两方面提出相应的人口承载力基本要求。虽然上述这些研究方法及其结论还有待时间和实践的考验，但我们必须承认它们将对传统的城市土地利用规划理念产生强烈的冲击，并有助于使城市发展战略的选择更具理性和说服力。

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