关于我国军事法制建设的思考

孙丽君，杨开放

（1.北京市怀柔区人民法院，北京 101400；2.解放军装备指挥技术学院装备采办系，北京 101416）

建国以来，中国军事法制建设实现了从搭建到基本形成的跨越：依法治军方针不断深入、军事法规体系逐渐完善、军事司法工作逐步推进、军人法治观念日益增强，在法制化轨道上人民军队与国家法治进程一同前行。回顾和总结建国以来该军法制建设逐步发展和完善的经验，对于准确把握中国军事法制建设的现状，探讨未来军事法制建设的发展具有重要意义。文章着重从军事法律体系建设和军事执法工作两个方面展开探讨。

1 中国军事法制建设的回顾与总结

1.1 军事法律体系方面

建国以来，作为调整中国国防和军队建设领域法律关系的军事立法活动，经历了一个不断完善和发展的过程。1997年3月14日《中华人民共和国国防法》的问世，确立了国防和军队建设的基本法律制度，标志着国防和军队建设全面步入法制化轨道。2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》和2002年4月4日实施的《军事法规军事规章条例》的颁布，有力地促进了军事立法的发展。《中华人民共和国兵役法》、《中华人民共和国军事设施保护法》、《中华人民共和国国防教育法》、《征兵工作条例》、《中国人民解放军司令部条例》、《中国人民解放军政治工作条例》等一大批重要的军事法律、军事法规相继出台，使中国国防和军队建设在多个领域实现了有法可依。截至2008年10月，现行有效的国防和武装力量建设的法律及有关法律问题的决定15件，军事行政法规94件，军事法规215件，军事规章（含规范性文件）3000多件，形成了比较完备的军事法律体系[1]，形成涵盖国防领导体制、武装力量建设、兵役制度、国防动员、战备训练、军事勤务、行政管理、政治工作、后勤保障、人民防空、国防经济、国防科技、军费管理、国防教育、军事设施保护、维护军人合法权益、遵守国际约章以及对外军事交流与合作等各方面的军事法体系框架。正如胡锦涛主席在庆祝中国人民解放军建军80周年暨全军英模代表大会上的讲话中所指出的，我们已经“形成了反映现代军事发展规律、体现人民军队性质和优良传统的军事法规体系”[2]。

1.2 军事执法工作方面

军事执法，指国家和军队各类机关依法执行军事法律法规的活动，是部队各级领导和机关的一项基本职能，对于落实依法治军方针起着至关重要的作用。该军现行执法机制主要分为军事行政执法和军事司法两大方面。

1.2.1 军事行政执法

军事行政法治理念的转变以及军事行政法治观念的确立,是军事行政法治化的前提和基础[3]。由于军队管理的特点是命令与服从,命令即法,下级必须服从上级,这一特点大大削弱了军队对法律的需求，也在一定程度上造成了对军人权益的侵害。执法权限清晰、执法责任明确、程序合法，是新时期对军事行政执法的必然要求。

1.2.2 军事司法

1978年中国恢复军事法院和军事检察院，从此军事司法制度建设进入了新的发展时期。1991年，根据《最高人民法院关于军事法院审理军内经济纠纷案件的复函》，军事法院的审判职能扩展到经济领域。1993年颁布出台的《全国人民代表大会常务委员会关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，以国家法律的形式确立了军队保卫部门具有军事司法职能。1997年7月1日实施的《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》和1999年12月20日实施的《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》，依法确立了中国特别行政区的军事司法制度。2001年，依据《最高人民法院关于军事法院试行审理军内民事案件问题的复函》，军事法院审判职能向民事领域进一步拓展。2007年1月，经中央军委批准，总政治部印发了《军队战时执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干规定》，使战时军事司法工作有法可依。经过30多年的发展历程，目前中国已经确立了包括刑事侦查制度、检察制度和审判制度在内的比较完善的军事司法制度。

2 中国军事法制建设存在的不足

2.1 军事法律体系方面

2.1.1 军事立法不完备，立法技术有待提高

一个成熟的法律条文，对主体、权利、义务、责任应该界定明确，这样表述才完整且便于司法实践中的操作。而中国的军事立法还存在一些问题，如军事法规语言表达技术欠缺、军事立法尚未系统化等，例如中国目前实行以义务兵为主体的兵役制度，但中国的军事组织法相关立法存在空白，因此在选择恰当的立法模式的基础上，加快中国军事组织立法的理论研究和框架设计，是当前中国军事法制建设进程中的一项重要任务。除此之外，目前中国还没有系统的战时后勤法律制度体系，在这方面，美军的军事后勤法制具有立法体系完整、可操作性强、相对稳定、运作程序规范的特点，值得我们借鉴。另外，该军在信息安全保密法律制度方面，在信息安全保密法规制度的配套性、实时更新性和可操作性等方面都有所欠缺，都需要进一步完善。

2.1.2 军事法律存在冲突

主要表现为军事法律法规同中国现行法律法规之间存在抵触与不一致。纵观军事法中的法律冲突，主要存在以下几种:军事法同宪法以及普通法相冲突，下位法与上位法相冲突,同位法之间相冲突，其中最为突出的是军事法和普通法的冲突。这些法律冲突的存在，容易造成对整个法律的割裂，法律权威也会遭到损害。因此，应尽快加强法的清理和编纂工作，对某些调整对象或法律关系比较近似的法律规范，可以考虑制定成统一的法典，这方面，美国《统一军事司法法典》就是一个很好的例子。该法典将实体法和程序法融为一体，实体法方面，不仅对军法意义上的犯罪进行规定,而且对普通法意义上的犯罪也进行了规定；在程序法方面，对军事审判程序有着比普通司法程序更为详细、严密的规定，从而满足了军事审判的特殊性要求。美国《统一军事司法法典》有效地克服了普通刑法与军事刑法的冲突，较好解决了“普通刑事法律不能够认清独特的军事犯罪”和“普通法院不具备军事需要的解决犯罪问题的效率和灵活性”[4]的问题。

2.2 军事执法方面

中国军事立法活动经历着不断发展和完善的过程，目前军事法体系也已经初具规模。然而，如同有宪法并不等于有宪政一样，有法律并不等于就有法治,随着立法速度的加快,立法和执法之间的矛盾日益显著。

20世纪90年代，依法治军的方针提出，以及一系列推进军队法制建设的重要决策的推出，为中国军事法制建设的发展注入了强劲的动力。然而，由于长期以来军队管理的特点是命令和服从,这种管理特点使得军队对法律的需求大大减弱了。古罗马法学家西塞罗的名言“军内无法律”精辟地概括了这一状况。从目前中国军事执法的实际来看，法治欠缺现象还比较突出。中国军事执法在队伍建设和制度方面都还不健全，还不能完全满足依法治军的要求。在军事执法的实践中，仍然存在忽视军事法权威的执法意识，军事主体合法权益被侵犯的现象也屡见不鲜，这些都在一定程度上影响了中国军事法制建设的进程。

3 对中国军事法制建设的几点建议

3.1 军事立法方面

（1）要横向扩展中国的军事法规覆盖面，制定涉及军事人员交流与培训、军事技术合作、国际和地区安全合作、军品贸易、军控与裁军、参与联合国维和行动等多个领域的相关军事法律、法规。面对国际社会广泛关注的空间信息技术和外空军事化的新形势，中国现行空间立法的局限性日益显露，需要进一步制定完备的法律制度，并确立有效的监督、核查和协调机制。

（2）要纵向完善军事法规结构，形成完整的国防和军事法律体系。例如，美军的立法体系就分为“国会通过各种军事法律——总统和国防部长颁发指令——各军种部制定条令与规章——各级指挥官设定标准行动程序”4个层次。要完善中国的军事法制建设，就是要尽可能地将军队建设的方方面面纳入到法律法规和条令条例的框架下，因此要对现有的一些不能满足军队建设发展需要的法律法规进行修改废弃，对一些法律空白的领域要抓紧立法工作，确保军事法的全面调控。

（3）要大力改进立法技术，尽量避免条文用语空泛化，对一些原则性的表述做到具体解释，使其可操作性进一步增强。军事法规是调控军事行为的规范，可操作性应是考量军事法律法规用语是否完善准确的重要标准。一般来说，上位法可以较为原则，而下位法则必须详细，以尽可能地解决司法实践过程中的实际问题。

3.2 军事执法方面

3.2.1 建立和完善军事程序法

程序法在现代法治理念中的重要性是不言而喻的，现代法治原则要求“以相同的规则处理同类的人或事”，即普遍平等地适用法律，这有赖于在适法过程中采取统一的步骤和方法的法律程序作为保证，同时,公正、公开的程序也能使社会公众更易于从心理和行为上认可和尊重判决,从而养成崇尚法律的观念。目前中国还没有专门的军事程序法,相关依据都是国家普通法律。为了满足军事司法的特殊性需求,立法机关将这些法律做了一些变通性规定适用于军队中，但变通性规定存在效力层次较低的问题,无法替代军事程序法对依法治军的作用。为此，应当寻求在较高的立法位阶上制定一部专门的军事程序法。

3.2.2 实现军事司法权的严格限定

考虑到现代法治的内在要求，以及依法治国、依法治军方针的深入开展，结合军事司法权属于国家司法权这一理论界定，应当严格限定军事司法权。建议将现有的军事法院一般审判职能转移至地方人民法院。具体而言，在平时由军事法院专属管辖军事行政诉讼案件，将军事法院的其他审判职能完全转移至地方人民法院。在战时，战争需要使得军事司法权的扩张有了天然的合理性，而且军事法官的自由裁量权可以使战时法律的不足得到弥补，有助于平衡战时军事审判的各项价值，但在现代社会,战时军事司法权必须受到法律的严格规制，从而有一个合理的边界。

3.2.3 推动军队法律职业的专门化

即法官、检察官和律师专门化。对于法律职业者的条件，世界各国军事法都非常注重。如美国针对对军事法官以及军事法庭成员的任职条件，在其《统一军事司法法典》的第25条、第26条做出了严格的限制。为了推动我军法律职业的专门化，应当采取措施保证法律职业者的职业素养，采取严格的考试录用制度和任职条件，并使法律职业队伍具有专职性和稳定性。

3.2.4 加强军队普法教育,提高官兵的法律意识，这是实现依法治军的基础

在军队中开展学习包括宪法和国家基本法律，以及与国防和武装力量建设、军队职能履行、官兵权益有关的法律法规的普法活动，使得广大官兵的法律意识在一定程度上有所提高。对一般战士，要帮助他们养成守法意识，树立崇尚法律的信念，并鼓励他们运用法律手段使得自身的合法权益得到保护；对各级军官，除必须具备一般的法律素养外，还应着重学习履行职务所必须的法律知识，强化在履职过程中的法治观念,提高依法行政、依法指挥的法律意识。

[1]“军事法制建设与改革开放同行”，http://news.sohu.com/20081201/n260943902.shtml，2009.9.14.

[2]陈耿、傅达林、张守学.改革开放三十年的中国军事法制建设[J]，西安政治学院学报，2008（5），第 55 页。

[3]张桂英：《依法治军理论研究》[M].北京:法律出版社,2007.

[4]周健，于恩志.《比较军事法：美国军事法》[M]，北京:海潮出版社，2002，第 19 页