《国际开发法案》与美国第四点计划的制度化

谢 华

（山西省委党校理研室，山西 太原 030006）

1949年1月20日,杜鲁门在就职演说中提出了后世所称谓的“第四点计划”。由于美国对外经济活动的决策权是由总统与国会共享的。有着深刻根源的第四点计划被包裹着浓重的个人色彩提交给国会后，遇到的阻力之多超出了行政部门的预料。国会因素尤其是《国际开发法案》对第四点计划的发展演变产生了十分重要的影响。

1 国际开发法案的出台背景

由于各种主客观原因，第四点计划在1949年只是在国会提出了法案草案，得到国会授权的具体法案却未能出台。在国会休会期间，美国政府部门进行了积极的游说，认为如果没有通过法案，“会造成严重的、无法弥补的损害”。通过法案则会“使努力实现经济独立和政治自由的人们重新燃起希望，增强受到恐吓、颠覆或直接入侵威胁的国家的力量”。其他努力还包括国务院希望马歇尔将军、艾森豪威尔将军发表公开声明，并联系总统志愿对外援助委员会等组织，要求它们全力支持恢复对第四点计划的全额拨款；要求瓦伦·奥斯汀（Warren Austin）大使在联合国发表声明，努力使联合国支持第四点计划；助理国务卿爱德华·巴雷特（Edward W.Barrett）负责报纸和大众媒体；要求自由派共和党人约翰·库柏（John S.Cooper）同共和党参议员讨论第四点计划，催促他们支持扩大拨款，由于约翰·杜勒斯(John Dulles)对计划十分冷淡，政府也没有做出努力获得他的支持，等等。对于众议院合并所有外援法案提案如《延长经济合作法案》、《韩国援助法案》、《联合国巴勒斯坦难民援助法案》和《第四点计划》（《技术援助法案》）的打算，政府也做好了心理准备。

也许是政府游说活动起了作用，或者是民主党议员如约翰·谢利（John Shelley）发出的宗教式号召得到了认可，如他认为第四点计划是“光明”、“经验”和“知识”的武器，用之美国就“能够赢得反对黑暗的战争”。[1]第二阶段辩论于1950年1月12日开始6天后（1月18日），众议员金·赫脱即把同一份委员会讨论稿分别以H.R 6834（《1950年国际经济开发法案》）、H.R 6835提交给众议院表决。1950年1月25日，众议院对外事务委员会执行会议出台了一部妥协性法案——H.R 7346。众议院对外事务委员会就这一“妥协性”法案举行了进一步的听政，经过一些修改后，该法案被顺利推荐成为《1950年对外经济援助法案》的组成部分。众议院在做出2～3个小修正，以及1个把第一年技术援助授权金额从4500万美元削减至2500万美元的修正后，通过了该法案（H.R.7797）。

1950年3月30日，参议院外交关系委员会开始举行听证会。在这之前，外交关系委员会针对人们的误解就明确指出，第四点计划提供的技术援助不会是世界性的马歇尔计划，无论如何也不是资本投资计划。它的态度是不准备涉及计划的投资部分，因此在技术合作计划方面提交了一个实际上与众议院一样十分简练的法案。法案（S.3304）授权给予政府要求的全额拨款，但没有提及资本投资；把计划执行期限定为5年；任命单一独立的署长负责计划。经过激烈辩论后，1950年5月5日法案在参议院以37票对36票的微弱优势获得通过。反对意见主要来自两方面，一是明显不想参与技术合作计划的人，二是认为计划应扩展并重视投资因素的人。1950年5月15日，经过众参两院开会长时间讨论后，除拨款授权被提高到3500万美元外，参议院与会者实际上接受了众议院法案，尽管投票之前参议员米利肯和塔夫脱等一些共和党参议员对法案进行了严厉指责。这样，第四点计划以《国际开发法案》的名称，列为《1950年对外经济援助法案》（即第535号公法，共5章）的第四章。1950年5月23日和25日，众参两院分别以247票对88票、47票对27票通过了整套法案。1950年6月5日，杜鲁门签署了法案。1950年9月8日，总统签署第10159号行政命令，授权国务卿管理第四点计划，并建立由参与机构或部门主管或代表组成的技术合作部即顾问委员会。该委员会是国务卿的咨询机构,它的前身是1949年成立的技术援助部即顾问委员会成立。[2]其成员包括技术合作署署长（同时任委员会主席）以及来自农业部、商业部、内政部、劳工部、财政部等11个部、署的代表组成。1950年10月27日，国务卿在《国务院212号公告》中宣布在国务院建立技术合作署，取代了1950年2月21日《国务院第41号公告》成立的技术合作与开发过渡办公室。1950年11月14日，杜鲁门在备忘录中宣布按照第535号公法第413节（a）的规定，任命俄克拉何马州农机学院院长亨利·加兰德·贝内特（Henry Garland Bennett）为技术合作署署长。参议院于1950年12月7日批准了该项任命。[3]

2《国际开发法案》的主要内容

《国际开发法案》实际上在重要方面保持了众议院法案（H.R.7797）的规定，它共有18款内容。主要内容包括“通过鼓励技术知识和技能的交流以及资本投资，来帮助经济落后地区的人民努力开发他们的资源，改善他们的工作和生活条件；授权总统管理和实施所有由美国政府机构执行的双边技术合作计划；要尽可能寻求私人机构和人员的参与；努力推动殖民地、属地、领地和非自治领土的开发，条件是受援国要承担相当费用、提供所需信息并进行公开、有效利用计划的各项成果，以及与他国合作共享技术知识与技能等；总统要建立一个顾问委员会，由总统任命其成员，但不能多于13人，并要得到参议院的同意；应他国要求建立共同委员会，负责审查申请国技术援助申请和申请国资源潜力并提交研究报告；如果总统认为计划已“没有必要和不适宜”的话，可以终止计划，众参两院共同决议认为“适宜”，总统可以终止计划。[4]

从根本上说，国会关于第四点计划的两次辩论的焦点都集中在要花多少美元及要实施多长时间的问题上。“在使第四点计划陷入（国会）争论的诸多难题中，最突出最令人头疼的问题是费用问题。”计划时间长短(几年还是几十年)与项目类型（贷款还是赠款）实际上也与此相关。按照《国际开发法案》，参议院拨款委员会于1951年6月14日至19日举行了听证会，并于1951年9月6日批准拨款3450万美元（截止到1951年6月），比1950年杜鲁门政府要求拨款额减少了1050万美元，后来实际拨款为3900万美元。具体来说，9月6日是1951年《一般拨款法案》（即第81届国会通过的第759号公法）的批准日，该法案第11章第1节规定向技术合作计划提供资金。随后几年拨款逐年得到增加，但年度拨款从未超过1.5亿美元。根据参议院的建议，《一般拨款法案》还对提供援助增添了4个条件：一是相关援助从1951财政年度开始不得超过3年（《国际开发法案》没有规定截止日期）；二是任何资金都不得用在美国已是主要捐款国的项目；三是任何资金都不得用于演示或指导目的之外的工程项目；四是项目调查或准备过程中对援助资金的使用，并不进一步表明美国有提供贷款或信用贷款的义务。[5]这些条件使国会相信，技术援助计划并不需要大规模支出。另外，对于第四点计划真正使用国会拨款的开始日，作为计划的重要亲历者之一的宾厄姆认为是在1951年10月31日，当时国会在《1951年共同安全法案》下首次向计划拨付了实际款项。在这之前，已成立的技术合作署实际上处于瘫痪状态。[6]同时，尽管理论上把第四点计划项目分为技术援助和资本投资两大类，但在实际操作中，由于1945-1948年美国私人公司对内、对外投资税后收益平均比率分别是10.65%、13.43%，差距并不大，加上考虑到国外投资尤其是投资于第三世界国家要承担很多风险，因此它们并不愿意把投资移往第三世界国家。当然，在某些地区的某些工业领域情况会不同，如中东的石油业。另外，美国大公司、小公司对由进出口银行进行担保的态度也完全不同，前者认为政府干预公司自由经营权从根本上就是错误的，后者则希望获得政府保护进入国外新兴市场。由于主客观因素，第四点计划使用的资金实际上大多数是美国国会的相关拨款，私人公司的资本投资比例很小，换句话说，《国际开发法案》资本投资的规定最后并没有真正得到贯彻落实。

3 结束语

到1950年底，第四点计划的法律基础和管理机制框架建立了起来，这离杜鲁门就职演说已过去18个月；但国会立法最终使得第四点计划完成了“蜕变”和“飞跃”，从很多人认为的“偶然性”因素最终上升为“国家意志”，从表面看来没有任何实质含义，完全无法给人留下深刻印象的普通名词变成了“内容充实”的美国政治和国际关系术语。第四点计划的制度化经历了如此漫长时期，主要是两方面原因造成的，一是就外交层面来说，1949年美国外交战略还尚未明确，当时美国国务院在酝酿出台一个在全球遏制苏联的大战略，第四点计划作为外交政策工具必须最终服从该战略的需要，因此国务院对在第一阶段法案能否通过并不显得很急迫。二是从国内政治形势来看，国会中的党派斗争、行政部门协调关系的缺乏，各种利益集团对法案条款的分歧，以及朝鲜战争爆发后国会对外援类型侧重点的变化，也是导致第四点计划在国会久拖不决的重要原因。同时，《国际开发法案》能在国会获得通过，只能说参与争论的各个派别此时达成了妥协，并不意味着政府内部尤其是国会中某些重要人士放弃了自己的反对立场。一旦时机出现，这些人的态度或多或少在影响着第四点计划的未来发展轨迹。

[1]Remarks by Repersentive John Shelley，March 31，1950，in Congressinal Digest，May 1950，Vol.29，p.142.

[2]Department of State,American Foreign Policy1950-1955，Basic Documents.Vol.II（Washington:Government Printing Office,1957）,p.3055；Walter，InternationalTechnicalAssistance:Programs and Organization（Chicago,Illinois:Public Administrative Service，1952），p.30.

[3]Memorandum，November 14，1950，Document56，in DHTP，Vol.27，p.432；Document76，in DHTP，Vol.27，p.594.

[4]“Act for International Development（Title IV，Foreign E-conomic Assistance Act of 1950）:Public Law 535（81st Congress，2d Session），June 5，1950，”in American Foreign Policy1950-1955，Basic Documents,Vol.II,pp.3047-3054.

[5]Senate Report on Technical Assistance(Final Report),No.139，March 12，1957，p.84.;Senate Report on General Appropriation Act，1951，No.1941，July 6，1950，pp.295-296.

[6]Jonathan B.Bingham，Shirt-Sleeve Diplomacy:Point 4 in Action（New York:Freeport，1970），p.24.