农村制度环境变迁对山东省新农村建设的影响

曲莉萍

(中国海洋大学,山东青岛266100)

1 引言

诺思等人认为,被许多经济学家视为经济增长的原因的诸如创新、规模经济、教育、资本积累和知识进展等,其实就是经济增长本身[1]。而以科斯为代表的西方新制度经济学派认为,经济增长的关键在于制度因素,在技术不变的条件下,通过制度创新可以大大促进经济的发展[2]。农村生产的发展、农民收入的增加、农民生活水平的提高等都是需要在一定的体制或制度环境下实现的,离开了这样的环境,生产发展、收入增加等便失去了制度保障。经过百年的经济发展,我们已经认识到了体制改革和制度创新在新农村建设中的重要性,但尚需进一步的深入研究和探讨,尤其是在当前的二元经济制度背景下建设社会主义新农村,更需要从体制和制度创新方面着手,这也是新农村建设的攻坚所在。

2 村民自治是新农村建设的重要制度基础

村民自治是以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自我管理体系,它充分体现了民主意识,有序扩大了村民的政治参与度。家庭联产承包责任制使农村经济水平得到了很大提高,这使得村民的关注焦点逐渐从个人发展到公共治理,而转变村民自治就是一种重要的制度安排。它是通过“民有、民享和民治”的方式来激发村民参与公共事务的热情,从而避免公地悲剧和集体行动困境。1988年,为抓好《村委会组织法》(试行法)的贯彻实施,山东省采取典型示范、稳步推进的方法,在全省范围内广泛开展了村民自治示范活动,先后涌现出了一批以莱西、招远、安丘、章丘、桓台、邹城等为代表的全国、全省村民自治模范(市)。1998年,新的《村委会组织法》颁布后,以贯彻这部新法为契机,围绕村级民主制度的创新、发展和完善做了大量的工作。根据村委会实行直选的新要求,适时地提请山东省九届人大常委会审议通过了省的村委会《选举办法》,并于1998年底至1999年上半年顺利组织了全省第6届村委会换届选举工作。新一届村委会班子的整体素质有了较大提高,平均年龄下降了3岁,高中以上文化程度的提高了13个百分点,具有一技之长的专业人才占44%,现任村委会成员中党员比例达 62%,村委会主任是党员的占81%[1]。

换届选举结束后,各地集中力量,进一步加强了村级制度建设,探索和总结出了许多好经验、好做法。如在村务公开方面,总结推广了昌乐县实行办事标准、办事程序、办事结果全过程公开的经验,莱西县开展“民主日”活动,实行面对面进行直接公开的经验以及五莲县在村务公开后设立“质询日”,当面解答群众疑问,加强对村务公开监督的经验,使村务公开由原来事后性公开发展为全过程公开,由背靠背的间接性公开发展到面对面的直接公开。

(1)在民主管理方面,把过去由村民自发制定自治章程逐步发展为由县一级统一制定比较系统、全面的规范性文本,供村一级在修订、完善自己的自治章程时参考,解决了以前有些村在自己制定的自治章程中存有大量不规范条款、有的甚至有违法条款的问题。

(2)在民主决策方面,重点是围绕规范村民会议(代表会议)的议事程序问题,普遍制定了比较详细的村民会议(或村民代表会议)议事规则,使村民在行使自己的民主权利时能够有章可循,按章议事。

(3)在民主监督方面,五莲县实施的“1+4”民主监督模式是村民自治制度创新的重要实践,对我国基层民主政治的发展具有借鉴意义,山东省还制定了山东省村民自治样本。这些经验的总结和推广,必将进一步有力地推动山东省村民自治工作向一个更高的层次健康发展。但村民自治中仍然存在诸多需要解决的焦点问题,迫切需要实践的探索,也需要理论界进行更深入的研究。在全面建设社会主义新农村这样的一个新的历史阶段,广大农村村民自治是一项不可逆转的系统的民主工程,把村民自治研究根植于广大农村现实,根植于建设社会主义政治文明的大环境下,我们还需要不问断地认真地探索和实践。

3 山东省新农村建设制度因素分析

3.1 土地制度

农村联产家庭承包制是中国经济体制改革初期最重要的也是最有成效的改革成果。山东省广大农民能够快速的解决温饱问题,农村土地承包制功不可没,但多年的农村实践同样表明土地承包制存在着明显的局限性,而且这种局限性越来越突出。

(1)一家一户的土地承包使农业的规模经营难以实现,限制了农业生产的发展。据2009年山东省农业统计年鉴显示,2008年山东省的农林牧渔业劳动生产率仅为2.1%,与新农村建设指标仍有较大差距[2]。

(2)年轻农民外出务工后,农村仅剩下妇女、老人和孩子,农村家庭承包的土地使用效率不高,有些耕地甚至已经荒废,浪费了宝贵的土地资源。据2009年山东省农业统计年鉴显示,2008年山东省的农业土地生产率仅为4.85%,仍没有达到新农村建设的指标。

(3)这种土地承包制不利于推进城乡二元体制改革。农民即使进城务工,也仍然把村里的土地当成是生活保障的最后一条防线,万不得已时就会回到村里靠一小块承包土地维持基本的生活。在山东省城镇化快速发展的时期,目前的土地制度已成为农村城镇化的障碍。现实情况是,山东省内的一些地方在处理商业占地或公益性征地时,土地的交易价格没有按照市场价格给予农民,使其在放弃土地之后不能得到合理的补偿价格,丧失土地后也没有能力转移到城市从事其他工作,无力在城市购买住房;而不合理的土地使用权转让价格使农民只能守住土地,再加上失地后又没有得到相应的社会保障,这对新农村建设是十分不力的。新农村建设要求减少农村人口,并不是要以这种把农民变成无地、无房、无生活保障的临界于农村与城市的边缘人口,而是把农民变成城市居民,享受和城市居民同等的国民待遇。

3.2 社会保障制度

随着社会经济的发展,社会保障作为一项重要的社会政策受到越来越多的重视。而加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,作为一项重要的民生工程已经被提上日程。党的十六届六中全会提出于2020年前基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”。党的十七大报告在“加快推进以改善民生为重点的社会建设”部分中,提出了“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系”的社会保障发展新思路。建国以来,由于严重的二元经济社会结构,我国城市的社会保障制度逐渐完善,而农村社会保障体系的建设却严重滞后。从年人均占有社会保障费上看,城镇人均占有达455元,但农民人均占有仅15元,相差近30倍[3]。因此,现阶段农村社会保障体系的建设显得尤为迫切。从山东情况看,体现在以下几个方面。

(1)人口的老龄化对农村社会保障体系提出了挑战。按国际通行标准,60岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%,或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过7%,即可看作达到了人口老龄化。按照这个标准,山东从1994年就整体进入“老龄型”省份,并具有人数最多、增长速度快、高龄化显著、老龄化周期缩短的特点,尤其需要重视的是,即使山东省城市化进程快、水平高,但是由于山东农村人口基数大,农村老年人口的养老医疗保障仍成为一个迫切需要解决的问题,处理不好就会造成严重的社会问题。影响农村社会的稳定,阻碍新农村建设的进程。

(2)山东已具备发展农村社会保障体系的基本条件。支持农村社会保障建设是两个反哺的主要内容之一,2008年山东省人均GDP达到4700多美元,已经远远超过了德、法、日当初建立农村社会保障制度时的水平,而且农业占地区生产总值比重已经下降到9%左右,因此,山东省已具备基本的发展条件,下一步要做的就是充分利用好这些条件建设农村社会保障体系。

(3)山东省的社会保障制度中仍存在许多问题。在农村最低生活保障制度方面,农村最低生活保障与全国相比,起标准和水平偏低。目前中西部欠发达地区的标准一般为600～800元,东部发达地区一般为1 000～2 000元,而山东省只有900元,保障水平和标准明显偏低[3]。在农村养老保险制度方面,以加大政府补贴为特点的新型农村养老保险制度的覆盖面比较小。在新型农村合作医疗制度方面,目前合作医疗统筹对象只笼统的规定为农村常住人口,没有将长短期的外出务工人员以及外来务工人员、失地农民和乡镇企业从业人员等包含在内;山东省的人均筹资额根据有关研究应达到人均医药费用的40%～50%、人均收入的23%即100元以上,而目前还不到100元;统筹内容以统筹大病为主,而且即使报销一部分后,农民仍负担不起,同时统筹大病为主也弱化了疾病预防和小病医疗;运作方式是以政府为主导,运作成本高,市场化运作程度低。

我国正处于全面建设小康社会、建设社会主义新农村的时期,这是建立农村社会保障体系的重要机遇。建设社会主义新农村的目标是一个综合性的指标,包括了经济、政治、文化发展的各个方面,其中一个很重要的方面就是建立覆盖城乡居民的社会保障体系。山东省在已具备基本的发展条件下,要充分抓住这样的机遇,建立和完善农村社会保障体系,促进新农村建设的发展。

3.3 户籍制度

当前的户籍制度是二元经济结构最显著的标志之一,既不利于农业农村的发展又不利于城市的发展,既不利于经济的发展又不利于人的发展和管理,对户籍制度进行创新势在必行。在这样的大环境下,全国各地都在探索创新之路。2001年,山东省政府发出了《关于贯彻国发[2001]6号文件积极推进小城镇户籍管理制度改革的通知》,要求全面部署开展小城镇户籍制度管理改革工作,进一步放宽小城镇户籍限制。通过实施小城镇户籍管理制度改革,加快农村剩余劳动力就近、就地的合理有序转移,推动小城镇第二、三产业的发展,对于加快山东省城镇化进程,促进城乡经济协调发展和社会稳定起到了积极的作用。2004年山东省公安厅颁布《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》,标志着山东省城乡户籍管理制度突破性改革的开始。

(1)在全省范围内取消农业、非农业户口的划分,按照居民常住居住地统一登记为居民户口,实现户口的一元化管理,这是此次全省户籍制度改革的一项重要内容,这一举措真正实现了公民身份法律意义上的平等。

(2)大中专生可以落户大中城市,降低了入户城市的门槛,加快农村劳动力的转移,促进城镇化的进程。

(3)县域之内户口迁移全面放开,有利于小城镇的发展,但由于山东省地区间经济发展差距较大,因此县域间的户口迁移目前还不能全部放开。

(4)外来人才不落户可发居住证,即凡属山东省引进的人才,并取得《山东省外来人才聘用证》,到山东工作而不在山东落户的,发给《山东省外来人才居住证》,凭证享受当地居民同等待遇,有利于吸引人才。

(5)购房投资根据当地规定落户,有利于改变山东省目前高级技术工人短缺的现状和招商引资[4]。山东省户籍制度的改革确实取得了显著的成效：2007年全省城镇人口为4 379万人,人口城镇化率为46.75%,提高0.65个百分点;2008年山东省城镇化率达到47.6%,高于 2000年9.4个百分点;城镇人口、城镇建成区面积分别达到 4 480万人、7 170km2,分别比2 000年增长 30.5%、71.2%。

[1]丁玉娜.改革与突破：新农村视域中的村民自治[J].山东省农业管理干部学院学报,2009(23)：32～33.

[2]苏玉栋.金融危机背景下农村城镇化与土地流转分析[J].土地问题,2009(10)：49～ 51.

[3]郭振宗.山东省农村社会保障制度建设中存在的问题及对策[J].消费导刊,2009(3)：2～ 3.