蔬菜质量安全监管体系存在的问题及对策

钟乐

(中国人民解放军军事经济学院,武汉430035)

1 引言

蔬菜是满足人类饮食健康、营养均衡的基础食品,是人们生活中不可缺少的食物种类之一,其安全问题普遍为世界各国所关注。我国作为世界上最大的蔬菜产品生产国和消费国,解决好蔬菜质量安全问题,对我国来说有着重大的战略意义。

2 蔬菜质量安全监管体系存在的问题

2.1 管理体制与运行机制缺陷

(1)缺乏协调配合的高效管理机制。我国蔬菜生产的管理本是在各级农业主管部门,但随着“无公害食品行动计划”开展以来,各个部门逐渐都来参与蔬菜管理。于是就出现了一个蔬菜多个部门管理、政出多门、各部门之间协调不够的局面。

(2)蔬菜质量多头管理现象仍然存在。蔬菜质量管理中,产前、产中、产后诸多环节往往属于多个部门管理,很难对蔬菜质量安全进行全程管理和监督。农业内部的蔬菜质量安全也分别属于不同部门管理,直接致使相关主管部门具有的管理权限与所承担的责任不对称、不匹配、不落实等问题的产生,制约了蔬菜质量安全管理效能的提高。

2.2 法律法规体系缺陷

健全的法律、法规体系是蔬菜产品安全的重要前提。尽管经过长期努力,我国现已建立了较为完善的食品安全法律体系,但我国包括蔬菜在内的农产品安全形势依旧不容乐观。

(1)法律、法规缺乏完整性。总体上,我国短期内建立起来的法律法规体系在蔬菜安全监管方面发挥着重要的作用,但是未能体现“从农田到餐桌”的全程管理理念,且许多法规抽象并难于操作、原则而不够规范,较多的法律规范形同虚设、相互矛盾,较多的禁止性、义务性的规范缺少相应的法律责任予以支持,不能充分满足有法可依的法治要求。

(2)众多法律、法规之间存在矛盾和冲突。主要由于我国现行法律主要是部门法,而不是国法造成的。目前,我国没有专门的食品安全立法、农产品质量法予以支持和保障,在行使农产品质量安全管理的具体实践中,时常出现对适用法律的误解,或法律适用范围使用不当,这为蔬菜质量安全的控制带来管理漏洞,导致一些管理部门的权力寻租现象。

(3)法律、法规修改周期过长。一些法律法规自颁布以来从未修订,有些即使进行修订,但仍然跟不上新形势的需求,与市场经济的发展和加入WTO的需要不相适应。

(4)执法力度不强。这是由于我国现有在这方面的监督管理法规还很不健全,技术支撑体系薄弱使有些法规难以实现,缺乏配套法律法规,使一部分法律法规难以执行,我国在农产品安全管理执法的过程中缺乏规范化和持续性[1]。

2.3 技术标准体系缺陷

完善、配套的质量标准体系是蔬菜产品安全的重要保障。完整的标准体系应包括有关蔬菜的法律法规、有关蔬菜的基础标准、蔬菜种源、产地环境标准、蔬菜生产技术规范标准、蔬菜产品加工技术规程标准,蔬菜采收、储运标准、蔬菜质量安全的限量标准、蔬菜质量的认证和检测方法标准等。目前我国在蔬菜上还没有形成系统的标准体系,缺少生产规程、产地环境、检测方法标准等,标准可操作性差,在技术内容方面与W TO有关协定和CAC标准存在较大差距。我国仅有40%左右等同采用或等效采用了国际标准,至于蔬菜产品行业国家标准的采标率就更少。在标准建设方面,国内研究还仅停留在对蔬菜单过程、单方面标准化研究阶段,主要集中在技术标准的制定和技术保障体系的研究上,产前、产中、产后各环节的标准不配套,因此,我们的产品质量很难实现与国际标准接轨。主要表现在：现有标准数量相对较少,科学性和可操作性较差;国家标准、行业标准、地方标准雷同、重复,但许多指标不统一或者相差悬殊;标准针对性不强、适应性差,没有鲜明的调控对象和制标目的;尚未与与国际接轨。

2.4 检验检测体系缺陷

(1)仪器设备陈旧老化。现有部级质检中心均是在科研、教学和技术推广等技术单位原有实验室的基础上建立的,仪器设备使用时间多数在10年以上,故障频繁发生,维修困难。

(2)检测能力弱,检测速度慢。目前国外蔬菜农药残留基本上利用气质联用仪,先对样品进行定性筛选,再对有问题的样品进行定量分析,极大地提高了检测速度。而我国蔬菜质检机构中有气质联用仪的不多,对于检测中出现超标问题的样品缺乏判定的手段。另外,我国目前质检中心的仪器设备大多为单台套,一旦出现问题,影响监测工作的进行。

(3)实验环境条件差,人员素质有待提高。由于我国农产品检测机构基本上是在原有的科研单位筹建起来的,大多实验室是由办公室改建而成,许多实验室的环境条件达不到检测标准规定要求,严重影响到检测结果的可靠性、可比性和重现性。此外,目前的检测人员多是原筹建单位的科研和教学的技术人员,这些人员缺乏对质量、标准、检测工作的深入了解,缺少对现有质量检测技术、方法等方面的严格系统学习和培训。另外,参与国外学术技术交流的机会少,对国外同类检测机构、技术与方法了解不多,对国际上新的检测技术和方法学习掌握不够。

2.5 认证体系缺陷

目前,无公害农产品、绿色食品和有机食品各有特色,相互补充,在我国形成了以无公害蔬菜认证为重点,以绿色蔬菜认证为先导,以有机蔬菜认证为补充“三位一体,整体推进”的农产品认证发展格局。尽管如此,我国蔬菜产品认证能力仍旧不能满足日益增长的市场需求,蔬菜认证率较低。

(1)认证标准缺乏统一性、公正性。目前我国尚未形成一个独立、权威的国家认证标准体系,现有的三大质量认证体系都是由政府主导的,具有明显的行政色彩,并目都属于部门标准,分别采用不同的标准体系。

(2)缺乏完整性,目前我国只有认证机构,尚无认证咨询机构和培训机构,缺乏对申请认证的农业企业和农户在蔬菜标准化生产、科学化管理、规范化申报等方面的培训和指导,造成很多有需要认证的企业和农户无法获得认证。

(3)认证知识普及程度较低,目前在国内市场上,公众对有机蔬菜和无公害蔬菜认证概念还很模糊,认证产品得不到广泛认同,致使认证产品不能为申请企业带来预期经济收益,农户和企业认证积极性不高。在国际市场上,绿色蔬菜和无公害蔬菜未与国际接轨,很可能遇到认知障碍,发生出口企业重复认证的现象,造成资源浪费。

(4)认证队伍素质尚待提高。目前我国国家认证人员注册类别中缺少农业类检查员(审核员)、咨询师和培训师序列,难以满足实际需要。

2.6 全过程管理缺陷

《食品卫生通则》(CAC)强调整个“食品链”(由最初生产者直到最终消费者)的卫生控制,包括生产、加工、运输、贮存、销售等环节,因而在蔬菜安全管理理念上,首先强调是食品生产者、加工者和居于食物链中的其他人(包括消费者)的责任。政府在蔬菜安全监管中的主要职责就是最大限度地减少蔬菜安全风险,因此在具体管理手段上,政府除了用法律、法规和标准外,还应重视公众的知情权和消费者教育,并注意发挥产品生产者、加工者和销售者及其联合组织在提升农产品质量安全水平方面的作用,即借助农业链上的核心企业推进从种子生产到食品销售的全过程的供应链管理。而我国《食品企业通用卫生规范》,尚未引入“食品链”的概念,特别是“初级生产活动中食物源的卫生生产对食品的安全性和适宜性的潜在影响”的内容明显不足,从而在蔬菜安全管理的实践中缺乏全过程的管理理念,售前行为检查不足,从事生产者、消费者研究和进行生产者、消费者教育较少[2]。

2.7 信息服务体系缺陷

(1)管理职能割裂,缺乏信息共享机制。我国负责信息收集和发布的系统分别由农业、卫生、工商、海关动植物检疫、质量技术监督等部门归口管理或者由不同单位负责,在部门之间和部门内部均存在着严重的单位分割。各部门、各单位依靠各自独立、薄弱、不规范的信息系统进行信息采集和资源开发的制度,标准不统一,方法不规范,致使资源采集与体系建设存在交叉重复等问题。

(2)风险管理滞后,缺乏有效的风险分析措施和手段。风险交流是确保消费者获得信息,减少食品质量安全问题过度出现危险的关键因素。但我国缺乏与国内各个食品质量安全相关系统、国际相关组织以及食品贸易国的风险交流共享机制和网络体系,缺少公众了解和获取相关信息的权威途径和渠道。另外,风险分析程序和结果不透明,公众只是被动地接受只言片语的事后信息,无法对整个过程进行监督和评论,更谈不上认同感,因而难以唤醒他们的责任感和风险意识。

(3)教育和培训体系建设滞后,缺乏风险交流互动机制。我国消费者对蔬菜等食品质量安全管理的参与不足,消费者教育和培训力度不够。风险交流应是一项互动的,所有利益相关方之间的对话和来自于他们的反馈。我国目前的信息工作服务对象主要是对上级为主,专门针对基层农民、各类企业和大众消费者的信息服务和教育培训计划相对缺乏。我国地域广阔,内部差别很大,各地区经济发展、教育水平、文化背景及饮食习惯有很大差异,因此,要因地制宜地采取有效手段来扩大参与和风险通报、实现全社会范围内的蔬菜质量安全目标。

3 完善我国蔬菜质量安全监管体系的对策

3.1 加强产地环境管理

进一步完善省、市、县三级农业生态环境监测网络,建立重点污染区农业环境监测网点,并针对不同区域类型和不同的污染源,建设一批包括城市郊区、工矿区、一般农区以及农业投入品、工业“三废”污染监控网点。对耕地质量、农用水质、农区大气状况进行调查分析,尽快建立全国农业生态环境数据库,及时掌握农业环境质量状况及变化动态。严格控制蔬菜产地环境周围各类污染物的排放,禁止各类企业向产地排放重金属废液、放射性废水、未处理的含病原体的污水,改善农产地条件,从源头上确保蔬菜质量安全。

3.2 加大农业投入品管理力度

进一步建立健全农业投入品市场准入制度,严格农业投入品的生产、经营许可和登记制度;重点加大对农药、化肥、杀虫剂的生产经营和使用管理力度;对禁止使用、可以使用、提倡使用的农业投入品,农业行政主管部门要定期列出目录公布;要优先使用矿物源农药和生物源农药,合理使用化学农药,禁止使用高毒高残留农药,以确保环境和种子不受污染;要积极调整农业投入品的结构,发展高效低残毒品种,逐步淘汰高残毒品种。

3.3 加强生产过程管理

加强对生产者、经营者的指导,严格按照蔬菜质量标准和相关的技术规范组织生产和加工,科学合理使用化肥、农药;建立健全田间农事操作档案制度,实行追踪管理;大力开发推广生态农业技术,实行减农药、减化肥的无公害蔬菜生产。

3.4 注重包装标识管理

按照国家、行业和地区蔬菜质量标准,推行蔬菜包装上市;对包装上市的蔬菜,要标明产地、加工企业名称、执行标准、认证标识、生产日期等信息,实行质量责任可追溯标识管理。

3.5 实施蔬菜市场准入制度

各级农业、工商、经贸、质监等部门要依照各自的职责,抓好蔬菜市场准入制度实施,开展有机蔬菜、绿色蔬菜和无公害蔬菜的产地认定和质量安全认证,积极开展名牌产品评审和ISO9000系列标准(质量管理体系标准)、ISO14000系列标准(环境管理体系标准)等管理体系认证工作;要按照国家“无公害食品行动计划”和“三绿工程”的要求,切实抓好产地认定、产品认证、标志管理、监督管理等各项措施的落实[3]。

3.6 实行蔬菜质量安全可追溯制度

食品质量安全可追溯系统实质是一种质量信息的记录与传递体系,就是要记录企业在生产加工过程中与质量有关的详细信息,建立电子档案数据库,通过对质量信息的如实记录、有效传递与正确识别来把食品供应链中的信息流和实物流联系起来,实现对供应链中各环节的追踪,并在出现食品安全问题时可以进行追溯。在建立可追溯制度方面,我国已有零星尝试,应尽快建立健全农产品追溯制度,以增强农业生产者责任意识,统一利益与义务,提高政府管理效率,确保农产品质量安全。也应加大推广“蔬菜产品质量追溯制度试点”工作,逐步实现其源头追溯和流向追踪。

[1]杨振刚,项志媛.小规模蔬菜生产源头安全监管策略[J].现代农业,2009(3)：95～ 96.

[2]陈永红.食物安全管理理论与政策研究[M].北京：中国农业科学技术出版社,2007.

[3]丁声俊.“食物安全”与思路和制度创新[J].粮食论坛,2006(1)：8～13.