关于桓仁境内浑江流域河道采砂情况分析与对策

王殿波，肖景仁

桓仁县水务局，辽宁本溪 117200

浑江发源于吉林省通化市境内山区，由西北向东南流入辽宁省东部山区，在桓仁县境内流长161.8km，是整个浑江流段的中下游，河砂资源丰富。流域面积在100万km2以上的浑江干支河流共有10条，构成桓仁县境内的浑江水系，各河流中下游到入江口河砂资源储量很大。20世纪70年代到80年代，河道管理范围内采砂方式基本上还是人工开采，到了20世纪90年代以后，随着建筑市场蓬勃发展，河道砂石的需求量越来越大，采砂设备越来越先进，大型挖掘机和铲车进入采砂市场，河砂筛分设备机械化，采砂能力大大增强，采砂规模越来越大，采挖河砂过程对河床、堤防、引水及生物工程造成不同程度毁坏和影响，客观要求加强采砂管理秩序，严格管理制度。

1 河道违法采砂的原因

1）全社会没有广泛形成依法管理河道和依法行政的观念意识，在很多人头脑里存在这样的观念：河道粗放天然，少量采砂无所谓，大量采挖河砂凭侥幸；

2）河砂在成为高利润商品的今天，社会各层面趋之若鹜，参与采挖河砂者构成复杂，在采挖河砂行业里形成错综复杂的关系；3河道采砂处罚手段偏软，缺乏应有的强制措施。

2 河道采砂出现的新情况给河道采砂管理造成巨大压力

1）建筑市场蓬勃发展的同时，2007年在我县境内开工修建了“东水西调”大伙房疏水工程，2008年底国家开工修建的“两高一铁”工程（即国家建设途径桓仁的两条高速公路和一条铁路工程），工期都在四年以上，工程使用河砂量都很大，审批开采砂场数量巨增，加大了河道采砂管理“库容”。

2）违法采砂者在执法打击下更加诡秘狡诈，研究水行政主管部门执法工作规律，钻执法管理的空子。利用夜间、双休日和“五一”“十一”长假等休息日偷采河砂混合料，加大了执法的管理工作量、执法成本、执法难度和执法人员危险系数，要求遏制盗采河砂的日常管理措施和运行机制进行调整。

3）现今的采砂设备先进，采砂能力强，呈现机械化流水作业。挖掘机迅速采挖，大型翻斗车运送加工场地，滚龙筛分机分选，铲车装载成品和弃料。从混合砂料到商品料，工序简短精良，砂子和不同砾径石子儿皆然分离开来，如此采砂能力对采砂审批规划无论是采挖范围还是采挖时限，均提出更严格更标准的管理要求。

4）目前，对违法采挖河砂者仅靠《行政处罚法》的相关规定程序处罚，适应不了河道采砂管理实际要求，主要是缺乏主动性和机动高效性。以当今挖掘机等机械设备采挖河砂能力盗采河砂混合料几天可达上万立方米，如果一经发现不及时扣押现场的机械设备，不仅大量河砂被采走，而且违法采砂设备随时会无影无踪，当事人也会随时销声匿迹。时过境迁，会给执法工作带来很大困难。

3 非法采砂的危害性

1）在没有规划指导下，利益驱使违法者随处滥采，致使河势改变，河床不稳，洪水来临，洪流肆溢，冲毁岸边耕地及其他财产；

2）滥采河砂形成大大小小淹没人的深水坑，采掘过程不立警示牌儿，采掘完后又不平整河床，事后当地村民涉水过河或小孩儿洗澡，造成人身伤亡，后果不堪设想；

3）国家投资建设的防洪工程以及其他水工程遭到不同程度的破坏。违法者为了往河床外运送砂料，在两岸都是混凝土护坡或者干砌石护坡上垫筑一定厚度的砂砾料作为引道，重载几十吨的运料车在上面行走，混凝土护坡面板被压碎或压断，干砌石护坡严重变形。堤脚和土堤上多年植造的生物防护措施遭到毁坏，生态河道绿色长廊（因我县在打造全国生态旅游强县，美化绿化旅游生态环境，河道大力提倡生态防护而建设的护堤护岸林带）遭到破坏；

4）违法采砂行为无意中侵害了河道养殖承包者利益，毁坏了穿越河底的通信光缆、穿河引水管道等设施，危及公路桥涵等跨河建筑物，给国家集体或个人财产造成不同程度甚至不可估量的损失；

5）违法采砂行为在一定程度上影响当地群众生产生活，影响村民利益，引发群众上访。在采砂人之间时常为争夺采砂利益发生殴斗，造成人身伤亡事件，社会影响恶劣。

4 采砂审批管理情况

河道管理范围内一个准采砂场有两家以上申请开采人，是审批管理中常常遇到的事情。申请者来自社会不同层面，水行政主管部门本着公开公正合理的原则对外审批砂场，可避免不必要冲突，化解矛盾，协调利害关系。自2004年以来采砂业主在我县河道管理范围内经审批开办的砂场，一律实行统一规划，统一公开公示，统一实行招标面向社会公开审批（即在服从采砂规范管理前提下，谁给的价最高以谁为中标），中标后实行采砂抵押金保证制度，由砂场规划人员带中标者到砂场现场指明四至边界、采挖边坡和深度、离堤防护岸或其他水工程的距离，提出安全度汛要求以及设置警示标志等事项。

5 采砂依法管理的困惑

1）采砂管理收费标准过低，是形成采砂暴利的一个重要原因。依据《辽宁省实施〈河道采砂收费管理办法〉细则》规定，在河道管理范围内采砂缴纳管理费计费标准人民币不高于2元/m3，对照目前商品河砂市场销售60元～100元/m3价格看，相差比例十分悬殊。

2）过低的收费标准与公开审批竞争机制在一定程度上互为矛盾，采砂收费管理常受到采砂业主的质疑，在市场竞争强烈作用下，后者优于前者。原有的审批方式局限于：（1）只适合无竞争条件下审批；（2）即使在无竞争条件下审批，由于收费标准过低造成资源流失；（3）易形成采砂暴利，减少财政收入；（4）两家以上竞争开采同一砂场情况下，难以开展审批工作。

3）水行政处罚罚则的依据应进一步细化或者具体化。在设定处罚上下限的前提下，应根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度再设定几个不同程度的处罚界限，针对不同的河道采砂违法程度孰轻孰重如何处罚在罚则中应当明确具体列举，让执法人员一目了然，在执法实施当中更具有可操作性，从而提高执法的公正性、合理性。比如说《辽宁省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第四十一条第一款第（二）项对违法采砂行为的罚款规定：“……属于经营性的处10 000元以上100 000以下的罚款……，”在这个处罚界限内应当根据情节轻重或者不同情况再设定不同的处罚界限。

4）关于河道违法采砂执法缺乏应有的强制措施，依法处罚的手段偏软。目前关于违法采砂的水行政处罚设定主要有4项：警告、罚款、没收违法所得和吊销许可证。警告，一般来说威慑作用不大；吊销采砂许可证只适合审批后对采砂业主的管理；没收违法所得砂料，需要装运车辆、存放场所、如果采砂量少会得不偿失，还要考虑看护安全。

5）社会各界参与采砂趋之若鹜，加上不同行业个别党政领导干部及其子女和亲属或明或暗参与河道采砂，影响着河道采砂执法管理水平。

6）财政条件制约着执法机制健康健全发展。

7）取消水政执法服装是对河道采砂执法管理在措施和手段上的削弱。

6 实施对策

1）加快采砂审批收费管理法规的健全和完善。十几年前制定颁布的关于河道采砂法规和规范性文件个别条款滞后，随着社会进步已合不上时代节拍，让法规与时俱进，在实践中更具有操作性。

（1）增强公开竞争审批管理职能。好处是审批在法治前提下更科学客观实际，收费在合理前提下更贴近市场，不仅便于水行政主管部门对外审批砂场操作，更主要是大多数采砂商愿意接受这种公开审批管理方式，并且最大限度增加财政收入，减少河砂资源流失。

（2）加大河道违法采砂行政处罚上下限幅度，并在该幅度内设定不同违法程度的处罚标准。

（3）水利财政和物价等部门应结合市场实际完善符合我省河道采砂收费管理实施细则，提高采砂管理费计收标准。

（4）只要大量违法机械采砂或者毁坏堤防以及其他水工程，或者改变河道行洪流势的，违法采砂行为事实清楚、证据确凿且不服从警告的，应当从立法上为县级以上水行政主管部门规定具有或者配备扣押非法采砂设备等强制措施，联合公安机关机制性地打击违法采砂行为。好处是优于多个部门联合执法，因为联合执法虽然效率高，执法力量强，威慑力大，缺点是各部门需要碰头甚至开会，费周折费时间，缺乏机动灵活性，易暴露行动秘密。

（5）对违法采砂行为达到何种程度何种情况算是涉入犯罪移交司法部门，应当作出具体规定。这样制裁违法采砂犯罪行为从法律上把相关部门水到渠成地联动起来，使移送采砂犯罪案件不仅有法可依，而且具体明确。采砂执法管理有了坚强后盾，对违法采砂行为就更具有威慑力，消除行政执法疲软，采砂管理秩序就会更好。

2）行政机关应当重视和加强河道采砂执法工作，执法人员应具备良好的为人素质和工作作风，具备较强的执法水平和执法能力。

3）调整执法管理措施和运行机制，加大执法力度。国家法定假日和双休日例行执法工作，执法人员轮组随时听候指令出巡；为避免周折和节省费用，重要河段在当地放设“眼线”，让河道采砂执法有的放矢，出师必获。

4）党和政府领导干部更好地廉洁奉公，更好地依法行政，净化社会大环境，营造良好的社会氛围。

5）行政机关要增强管理能力与行政执法能力。公开水行政机关审批透明度，做到公开公平公正，让人民群众对水行政机关管理放心，增强水行政机关的可信度，为执法管理树立良好形象；执法队伍设专职人员和非专职人员，专职人员平时从事或精研业务，确保执法水平持久不衰，非专职人员兼做其他业务，执法工作繁忙时协助和配合执法工作，这样执法机构随时提放自如，即可保证执法水平和质量，又节省财政开支，管理机制可有效长久。

6）进一步重视和加强普法工作且措施得力，将依法采挖河砂观念意识深入到每个角落。事实上联合公安机关依法扣押违法采砂设备，重大案件移送司法机关，新闻部门广泛报道，对违法采砂行为最具有震慑力，对广大群众最具有感染和教育效果，让采砂管理切实体现严肃性。

[1]于琪.关于沂沭泗流域非法采砂情况的调查及对策[J].中国水利，2006(16).

[2]梁建义.治理河道采砂恢复河流健康[J].河北水利，2006(2).

[3]江传捷.再论闽江下游河床演变其水力条件的变化[J].水利科技，2006(2).