中国面对复杂的未来

文/［美］李侃如

应对挑战将决定中国未来

美国中国问题专家李侃如的专著《治理中国》是作者30多年来对中国问题观察和思考的结晶，同时也代表了目前西方许多学者对中国政治、经济、文化等问题的看法。本文摘录部分观点供参考。

尽管中国在过去的1/4世纪中已经享有了巨大的成功，但它面对的是一个不确定的未来。这种不确定性来自于中国现实中的矛盾。中国十足的复杂性加剧了这种不确定性。南方沿海地区中国发展最快的部分，正在由私营企业以及同外资特别是与海外华人企业的创造性合资企业的驱动而疾驰向前。但是，中国还必须应付世界上最多的农村人口，以及涉及人类历史上最多的人在最短的时间内离开土地的城市化进程。

领导层如何应对这些挑战将决定中国的实际未来，弄不好可能会与当前趋势所预示的光明未来前景相反。

政治程序调整的重要性

中国领导人现在看到了中国社会的日益活跃和分化。他们的基本应对措施是对党的结构和政治程序作出调整，以理解社会和经济需求，并对它们作出有效的反应。尽管如此，未来党的改革仍是一个充满风险的问题。如果派别活动压倒党的凝聚力，就有可能使党无法推进必要的改革以继续满足中国经济发展的目标。

使政治体制更有效地回应正在发展的社会的另一种方式，是允许选举制度逐渐扩展。现今，村领导人和镇人代会代表是由选举产生的。也有一些试点在进行城市社区委员会领导人的选举。现在，一些改革者建议，在未来10年中选举应该逐渐推广到镇、县和市级的最高行政领导职位。由于在中国现行体制中，绝大多数直接影响大部分公民的决策是在市级及市级以下作出的。因此，选举扩展到这一级意味着在党紧紧控制国家战略议题的同时，可以允许意义重大的政治参与。

如果中国想要继续其目前的成功路线，那么，对机构能力的更广泛改革也就成了紧迫的课题。如果中国体制的动态稳定想要维持，中国领导人就必须在未来数年内处理这些问题。在这个日程中，工作单位以外社会安全网的发展肯定处于需要高度关注的地位。2003年初时，城市永久居民中仅有1/3的人在公共单位中工作。大多数人是在私营、集体和外资企业中工作。此外，有数千万人失业。随着履行世贸组织义务，随着农村移民的继续增长，城市人口中的这些无单位的人肯定会快速增加。所有这些群体的需求必须通过公共工作单位以外的一个新的社会安全网来解决。

方法是在市政级别上积累资金，并把这些资金分配给各个群体，以应付福利、失业补偿、保健、养老金等方面的关键需要。但是，所有这些都要求提高机构理解城市社会改革的能力，以及相应的筹集、管理和分配资金的能力。目前，中国官员缺乏对于城市人口的较好的统计模型，因此，在发展能够体现被居民认为是政府应承担的长期义务的这种制度上面临着严峻的挑战。

此外，20世纪70年代末以来的市场化努力无意间造成了许多以往由政府提供的公共物品的严重退化。国家服务的退化在农村公共卫生系统上清晰可见。农民以前免费接受基本的保健服务，但如今农村医疗基础设施极其贫乏，且对于普通农民来说又极其昂贵。在这些变化的影响下，传染病发病率和婴幼儿死亡率已经上升。尤其是因为如今农民的流动，在农村健康问题与城市的健康之间建立起了潜在的危险联系。

财政困境需要灵活应对

政府正式公布的负债水平迅速增长，尽管仍然可以控制，但附加的偿债款项却高得惊人。最值得注意的是，四大国有商业银行的高风险。公众继续信任它们并将巨额存款存入这些机构，既是由于中国人没有其他可供选择的地方将其资金作为投资，也是因为他们普遍期望政府预算和税收当局会在实际上支持这些大银行。但是，随着中国加入世贸协议，中国公众缺乏投资选择的状况会结束，该协议要求，到2006年中国要允许外国银行从事与中国国内银行同样范围的商业活动。

只有当中国的银行使其坏账水平降到能够吸引外国投资者并保持住中国存款人的信任的时候，它们才能持续地健康发展。这可能意味着中国政府必须将高达3000亿美元的资金注入银行系统，同时强力推动并完成重大的机构改革。政府也要求削减对国有企业的非生产性贷款，因此，便会冒增加失业（以及由此而来的社会安全网）负担的巨大风险。有了这些变化，在足以为中国银行系统健康发展提供基础的情况下，外国银行可能就愿意向中国银行投资。清理中国财政的混乱局面对于确定未来数年的优先事项来说，既是必要的，也是麻烦的。的确，潜在的财政危机是对未来中国经济健康和稳定的最大威胁之一。

财政困境因全国县、镇政府已经相当严重的负债状况而加剧，这种状况令人担忧，以致正在考虑采取严厉的措施来应对。这些措施包括完全撤销镇政府、以隶属于县的协调机构来代替镇政府等。这能够使镇摆脱当前增加其成本的许多官员职位。但是，它也会产生大量的新问题。例如，许多镇政府及官员如今既负有大量债务，也是当地工业的主要投资者。撤销这级政府将产生需付清被归还的股票这类极其恼人的问题。此外，被解雇的官员到何处去寻求新职也毫无眉目。1998年开始的精简各级编制的工作导致中央机构精简了50%，但是，县、镇机构仅精简了20%，因为上级机构可以找到那些被精简人员收入的替代来源，而地方层次则不具有这种灵活性。

清理乡镇是一个复杂而昂贵的提议

清理乡镇可能是一个复杂而昂贵的提议。这项努力承担着可能出现的严重政治麻烦，因为它将用一种更加与当地民众分离的行政机构代替目前已考虑成熟的向直接选举过渡的一级政府。对于力图找到增加在人民中的代表性的方法这一广泛的要求来说，它可能是一个代价高昂的倒退。此外，这一系列变化将大大增加县政府已经承载的行政负担的复杂性。

环境问题给未来蒙上了阴影

仅仅是增强效率的机构改革以及昂贵的对社会有破坏性的增加用水规划，就对人口稠密的华北平原未来的经济增长施加了以水为基础的重大制约。其他的环境问题正在使可耕地的质量急剧下降，公共卫生成本上升，并且增加了城市居民对生活质量的忧虑。经济、社会和政治成本都在持续上升。缓解这些问题需要政治意愿和大量资金，也需要进行机构改革，把更多的权力转移到高度重视环境问题的管理者手中。