欧美等国食品安全体系介绍和启示

撰文/郭 静

民以食为天。食品是民生之本，民稳之基，民富之源。食品安全关系到广大人民群众身体健康和生命安全，关系到经济发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象。世界各国纷纷加大对食品安全的监管力度，为了更好地借鉴发达国家食品安全监管的先进经验，现对美国和欧洲国家的食品安全法律体系作一比较， 借鉴发达国家的成功经验，加快我国食品安全体系建设的步伐，努力与国际市场接轨。

一、美国食品安全体系

美国在保障食品安全方面有一个十分强大的体系，有完备的法律法规、遍及全国的食品安全监管体系、应对特殊领域的特殊做法等。美国有关食品安全方面的法律文件主要有《联邦食品、药品和化妆品法》、《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》、《蛋制品检验法》、《食品质量保护法》、《公众健康服务法》等。此外，相关的法律还有：《生物恐怖法》、《受控制物质法》、《受控制物质进出口法》、《公平包装和标签法》、《联邦反贿赂法》、《联邦食品和药品法》、《联邦进口牛奶法》、《联邦贸易委员会法》、《罐装牛奶法》、《食品和药品管理现代化法》、《GATT乌拉圭回合专利条款》、《铅印中毒预防法》、《卫生食品运输法》、《茶叶进口法》、《商标法》等等。《联邦食品、药品和化妆品法》是美国关于食品和药品的基本法，该法已成为世界上同类法律中最全面的一部法律。该法律规定，禁止在美国销售或进口伪劣的或标识错误的食品、药品和化妆品；禁止销售未经FDA批准的任何物品。除大部分肉和禽类产品外，所有进出口商品均应接受FDA的检查，并且所有食品均必须有英文说明资料和可信的标记。另外，所有进口产品均须符合与国内产品相同的标准。国会制定的食品安全法为各级食品管理部门提供了广泛的权力。食品安全机构为了实现某一特定目标，可以制定具体的实施措施。当新的技术和产品涉及健康危害时，各机构可以对相应的法规提出修改或补充，或者通过技术和管理水平的改进来解决这类问题。在美国的法律、法规实施过程中，司法机构（联邦法院）对审查政府机构的管理行为等起着极为重要的作用。一个独立的法官或陪审团会检查政府所有活动的详细记录及其原因。如果法庭发现该政府机构没有执行有关法律的规定、不符合司法程序要求或行动没有合理的依据，那么，司法部门可以推翻政府的决策。美国的食品安全体系正是以此为基础，通过权力分开和以科学为依据的、公开透明的决策以及公众的参与和监督，保证食品安全措施的有效贯彻执行。

美国联邦政府负责食品安全的主要职能部门有5个，卫生部（HHS）的食品和药品管理局（FDA）和疾病预防控制中心（CDC）、美国农业部（USDA）的食品安全和检验局（FSIS）和动植物健康检验局（APHIS）、环境保护局（EPA）等。这些联邦机构在制定食品安全标准、实施食品安全监管、进行食品安全教育等方面各司其职，形成了一个食品卫生监管体系。

FDA 主要负责管理除食品安全检验局（FSIS）所辖范围之外的所有国产和进口食品，包括瓶装水和酒精含量小于7%的葡萄酒等。其具体的工作职责是：从食品加工厂、食品仓库等取样分析，检验食品的物理、化学和微生物污染；在产品上市销售前，检验食品添加剂和色素添加剂的安全性；验证兽药对动物的安全性以及用该类动物制造的食品对人的安全性；监测动物饲料的安全性；制定美国食品法典、条例、指南和说明，并与各州合作实施；管理牛奶、贝类和零售食品工厂，包括餐馆和杂货商店等；制定食品加工操作规程和其他生产标准，如工厂卫生要求、包装要求、危害分析和关键控制点计划；与外国政府合作确保进口食品的安全；要求制造商召回不安全的食品并监督相应的执法行动；对食品安全开展研究；负责行业和消费食品安全处理规程的培训，等等。

CDC 负责监控所有食品，对食源性疾病展开调查、监测、预防和响应工作，并且开展相应的研究和培训工作。

EPA负责管理饮用水以及由植物、海产品、肉和禽类制造的食品；制定饮用水安全标准；管理有毒物质和废物，预防其进入环境和食物链；帮助各州监测饮用水的质量，寻求预防饮用水污染的途径；鉴定新的杀虫剂的安全性，并制定食品中杀虫剂残留限量标准；制定杀虫剂安全使用指南。

FSIS 在食品安全方面的职责是确保肉类、禽产品、蛋品安全，并正确使用标签。FSIS采用三项措施保证食品的安全卫生：一是驻场兽医师对屠宰的卫生检验，二是病原管制系统，三是危害分析与关键控制点（HACCP）系统。HACCP是为加强食品生产企业的自主管理，特别是为了有效控制食品安全而开发的一种管理体系，其基本原理是对整个生产工序及影响产品安全的各种因素进行分析，确定加工过程中的关键环节，建立、完善监控程序和监控方法，采取有效的纠正措施，以预防和减少食品安全危害。目前，HACCP体系已成为国际上共同认可和接受的用于确保食品安全的体系。

APHIS 在食品安全方面的主要职责是负责动物疫病的诊断、防治、控制以及对新发生疫病的监测，保护和改善美国动物和动物产品的健康、质量。

美国是世界上食品安全保障体系最完善、监管措施最严厉的国家之一。美国食品安全监管体系主要由多个政府部门和其他民间机构组成，各部门分工明确、相互协调，并形成联邦、州、地方三级监管网络，对食品安全实行“从农场到餐桌”的全程监管。美国食品安全管理的实践证明，集中、高效、针对性强的食品安全监管体系是保障食品安全的关键。

二、欧盟食品安全体系

欧盟的食品政策经历了从强调保障食品供应到强调保护消费者健康的转变过程，1990年的疯牛病事件是欧盟食品政策的转折点。当前欧盟委员会食品安全政策的中心目标，是在考虑食品类别多样性和传统食品特点的情况下，为人类健康和消费者的食品消费提供高水平的保护，同时促进食品国际贸易的发展。发表于2000年1月12日的“食品安全白皮书”(White Paper on Food Safety) 是欧盟新食品政策的基础，全书长达52页，包括执行摘要和9章的内容，共有116项条款。它提出食品安全管理的指导原则应当是采用从农田到餐桌的综合管理，包括饲料生产、食品原料、食品加工、储藏、运输直到消费的所有环节。根据《食品安全白皮书》的建议，2002年欧盟成立了食品安全局(European Food Safety Authority, EFSA)，作为独立于欧盟其他部门的独立机构，在食品安全方面向欧盟委员会提供建议。EFSA 的主要任务是开展危险性评估，独立地对直接或间接与食品安全有关的事件(包括与动物健康、动物福利、植物健康、基本生产和动物饲料)提出科学建议。此外，EFSA 还对转基因饲料与共同体法规和政策有关的营养问题等提出科学建议。

欧盟于2002年1月28日颁布了《欧洲议会和欧盟理事会规定食品法通用原则与要求、建立欧洲食品安全局以及规定食品安全相关程序的法规(EC)178/2002号》，规定了食品安全法规的基本原则和要求及与食品安全有关的事项和程序，并正式成立了欧洲食品安全局(EFSA)，该局主要负责食品风险评估和食品安全议题交流；设立食品安全程序，规定一个综合的涵盖整个食品链的安全保护措施，并建立一个对所有饲料和食品在紧急情况下的综合快速预警机制。

随后，设立了欧盟食品和饲料快速预警系统(RASFF)。它是一个连接欧盟委员会、欧洲食品安全局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络。建立该系统的目的是为欧盟各成员国食品与饲料安全主管机构提供有效的途径，交换有关信息，并采取措施确保食品安全。RASFF对欧盟市场内和市场外的食品和饲料的安全性进行监控，每周发布一次预警及信息通报。

近年来，欧盟不断改进立法和开展相关行动强化食品安全，2004年欧盟修订了食品卫生条例(EC)852/2004，动物源性食品特殊卫生条例(EC)853/2004，动物源性产品官方监管组织条例(EC)854/2004，通过2004/41/EC指令废除了其他原有的食品卫生指令等。2006年1月，欧盟又颁布实施了新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》。新法规涵盖了“从农场到餐桌”的整个食物链，实现了从初级原料、生产加工环节、终端上市产品到售后质量反馈的无缝隙衔接，对食品添加剂、动物饲料、植物卫生、食品链污染和动物卫生等易发生食品安全问题的薄弱环节进行了重点监督。新的法规强化了召回制和市场准入资格。

欧盟在食品安全领域开展了大量的工作，建立了比较完善的食品安全体系。随着欧洲一体化的深入和欧盟的东扩，欧盟的食品安全体系会受到更严峻的挑战，欧盟也会进一步加强对食品安全的控制。

三、日本食品安全体系

日本国会在1947年颁布了《食品卫生法》，这是日本控制食品质量安全与卫生的最重要法典，而且随着时间的推移，该法进行了多次的修订。该法的目的是保护人们远离由于饮食导致的健康危险，并帮助改善和促进公众的健康。日本政府在2003年制定并开始实施《食品安全基本法》。该法强调了食品安全事故之后的风险管理和食品安全对健康影响的预测能力。《食品安全基本法》的出台，表明日本人迅速地接受了欧盟首先倡导的在整个食品链上保证食品安全的理念，也就是要建立这样一种食品安全控制系统，保证食品从生产到消费、“从农场到餐桌”全过程的安全。日本涉及食品安全的其他法规有：《家禽传染病预防法》、《转基因食品标识法》等。此外，日本还制定了大量的相关配套规章，为制定和实施标准、检验检测等活动奠定法律依据。

从2003年起，日本食品安全管理主要由农林水产省、厚生劳动省和食品安全委员会三个机构执行。农林水产省下设食品危机管理小组和消费者安全局两个部门，负责食品的安全性和质量。厚生劳动省下属的药品和食品安全局负责食品的流通安全。食品安全委员会是在2003年7月设立的，是主要承担食品安全风险评估和协调职能的直属内阁的机构。主要职能包括实施食品安全风险评估、对风险管理部门（厚生劳动省、农林水产省等）进行政策指导与监督，以及风险信息沟通与公开。

日本食品安全立法的特点是以食品卫生法作为基础法，同时有许多具体法律。卫生部和农业部作为主要的食品安全监管和执法部门。新设立食品安全委员会专门进行危险性评估。

四、欧美等国食品体系对我们的启示

综观欧美食品安全体系，其主要特点，一是具有健全的食品安全法律法规体系；二是具有完善的管理机构，而且各司其职，互相配合协作；三是以科学的风险分析、评估和管理为基础，采取积极有效的预防措施；四是强调食品“从农场到餐桌”的全过程控制；五是强化食品安全的监督和检验；六是强调有关食品安全的信息交流和国际合作。

我国建立有效的食品安全管理体制必须立足当前，规划长远。积极开展对外交流与合作，加强对国外食品安全法律法规、标准、管理模式及科研成果等的研究和消化吸收。在食品安全方面，美国和欧盟都取得了很大的成就，例如美国食品安全管理过程中所采取的以科学为基础的风险分析原则、预防原则和可追溯性原则等，都是很好的管理方式。 我们要通过“走出去，请进来”等方式学习借鉴别人的成功经验，以完善我国的食品安全体系。此外，还要加强与世界卫生组织、国际粮农组织、食品法典委员会等国际机构的合作，努力提高我国食品安全管理水平。