铁路司法改制期待破题

王 雪

继2009年7月中央“铁路公检法与铁路运输企业分离,一次性整体纳入国家司法管理体系”的通知发布一年之后,铁路检察院和法院(以下简称铁路两院)的转制工作仍处于胶着状态。

“目前还在讨论阶段,我们能做的就是等待。”电话那端,北京市铁路局下属某基层法院院长李旭(化名)颇为无奈地回应《中国新闻周刊》的询问。

铁路“两院”改制后

据《中国新闻周刊》了解,铁路公安机关在2009年将人员招录纳入中央国家机关公务员考试,告别了早先的企业编制,其转制工作正在顺利推进。

相比之下,铁路两院目前仍未有实质性转变。

2009年7月8日,中央编办发布《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》(15号文)。该文件对铁路公检法的转制方针给出了概括性的思路。

具体到铁路两院的转制,北京市检察院副检察长甄贞告诉《中国新闻周刊》,该文件明确“两院与企业分离,一次性整体纳入国家司法管理体系,一次性移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和省高级人民法院、省级人民检察院,实行属地管理”。

此文件发布后不久,国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议。是次会议,铁道部政策法规司司长田根哲传达了铁路公检法管理体制改革有关文件精神,国家公务员局考试录用司司长聂生奎介绍了铁路公安机关转制人员过渡有关工作的通知和实施方案。

当年9月19日,全国铁路民警国家公务员的考试结束。10月,在2010年国家公务员考试报名中首次将各地铁路公安局纳入了招考范围,意味着铁路公安民警正式纳入公务员编制。

以北京市铁路公安局为例,招考人数78名,涉及车站派出所和看守所民警、特警等多個警种。

甄贞说,按照中编办15号文,移交工作应在2009年年底完成,但迟至今日,铁路两院改制仍无实质进展。

最高人民检察院一位长期参与铁检改革的官员陈安(化名)认为,由于中编办15号文仅提出改革方向,并未明确具体改革细则,铁路公安机关划归公安部直管较为容易,而铁路两院归属地方的改革思路,涉及人大、法院、检察院、地方党委组织部门、编办等多个部门,因此明显滞后。

历史的遗憾

新中国历史上,铁路两院曾经历多次变革,不断被改变领导体制。遗憾的是,改革并未遵守司法客观规律,最终导致备受诟病的“企业办司法机关”的局面。

以铁检为例,1954年第一届全国人大一次会议通过的《人民检察院组织法》规定设立铁路运输专门检察院,由最高人民检察院垂直领导。

此种管理体制未及成形,铁检就在1957年的反右扩大化运动中被撤销。

1979 年五届人大二次会议通过的《人民检察院组织法》又一次赋予铁路检察院法律地位,并于次年设立铁路运输检察院。尽管全国铁路运输检察院设在铁道部之下,但法律规定要受最高人民检察院的统一领导,下级铁路运输检察院在上级铁路运输检察院的领导下工作。各级铁路运输检察院同时受同级铁路单位领导。

仅仅四年之后,《人民检察院组织法》在修改过程中将“铁路、水上运输检察院”从法律文本中删掉,铁路运输检察院的存在再无法律依据,客观上为撤销全国铁路运输检察院扫清了法律障碍。

1987年4月15日,最高人民法院与最高人民检察院发出通知,决定撤销全国铁路运输高级法院和铁路运输检察院。此前存在的地方各铁路运输检察院和铁路运输法院转入铁道部,业务上归铁检分院或铁法中院所在地省(市、区)级地方两院、省(市、区)高级人民法院和省(市、区)级检察院管理。

这次改革中,最高人民检察院增设铁路运输检察厅(以下简称铁检厅),对两级铁路运输检察院的工作进行业务指导。

而铁路运输高级法院则在此次改革中成为最大输家,直接被撤销,最高人民法院层面此后再无专门对应的专门法院或业务部门。

此后,铁路两院与公安机关逐步自成体系,出现企业办司法的奇怪局面。

一份来自检察系统内部的调研报告显示,“铁路检察工作人员所有待遇都是按照铁路职工配备,与国家意义上的公务员没有任何干系。‘端谁家饭碗,给谁家干活行业观念强烈,一切唯铁路利益是从。”

最高检铁检厅原厅长陈振东向《中国新闻周刊》表示,“由于铁路公检法都属于铁路企业,存在的最大问题是不能秉公办案,公检法三家都听铁路企业的,制约与监督不复存在”。

在陈振东看来,此种管理体制下另一严重弊端是不同的铁路局,对同类案件的适用标准不一致,导致对同一类型犯罪立案标准差别很大。同样是盗窃案,在上海立案标准定得很高,而在江西就可能很低。

方向仍未明朗

据陈振东介绍,整个铁路两院一共只有7000人,其中铁路检察院3000多人,铁路法院不到4000人,“照理说,改革并不难,脱离企业保障其独立性并不需要太多钱”。

但实际中却面临诸多难题。陈安回忆说,“铁路司法改革讨论多年,对于脱离企业没有分歧,但脱离之后归谁管却各有说法。”

据陈安回忆,争议围绕三种方案进行:一个最彻底的方案是全部撤销,哪里有案子就由哪里办;第二种思路是,公检法都拿出来,统一由中央一个部门垂直领导;第三种思路则是保留机构,但都交给地方管理。这种思路被称为“吃地方的饭,干条条的事”。

对于争议,2000年前后中央发文明确规定:企业不办政法,应将其整体纳入司法机关。

近年,中央进一步明确铁路两院交给地方。虽然给出了改革方向,争议却未平息。最大的难题仍然是:交给谁?怎么交?

据了解,全国现有17个铁路运输检察分院,59个铁路运输基层检察院,遍布全国25个省、自治区,4个直辖市。在全国34个省份( 4个直辖市、23个省、5个自治区,2个特别行政区) 中,改革后没有铁路检察运输分院的省10个、直辖市2个;改革后“一管一”的检察运输分院3个;改革后“一管二”的检察运输分院8个;只一个基层铁路检察运输院的省份7个。

“问题就在这里。对铁检而言,是将各分院以及下属的基层院都整体交给分院所在地,还是各自交给所在地?比如上海铁路局下辖一个分院在上海,四个基层院分别在上海、江苏、安徽和浙江,如何交给地方就成为问题。”陈安说。

铁检系统有关人员认为,属地管理“解决了‘身份和吃饭问题,未解决‘如何干工作问题,出现了‘吃东家的饭,干西家的活的现象。”

以杭州铁路运输检察院为例,进行属地管理后将划归当地管辖,浙江省人民检察院要承担杭州铁路运输检察院人员管理和检务保障的领导责任,但在案件管辖上仍维持原有的跨区域现状,案件的管理及二审等具体工作要继续向上海铁路运输分院请示,导致管人与管事分离的状态。

这种现象被铁检系统内部人士形象得称为,原先是“吃错了饭”,现在则是“干错了活”。

由于中央文件未给出具体操作办法,有人提出将铁检下交到市县才是属地管理,这种观点被最高人民检察院铁检厅厅长阎敏才认为是“不符合铁检管理规律,也给当前改革平添了许多矛盾”。

在阎敏才看来,如交给市县,这项改革将涉及有铁检的29个省、市、自治区下属的市县财政、编制、组织部门,经费保障、人事管理、管辖分工等方面可能产生新的大量矛盾。阎敏才认为,“如此改革难免引发停滞与折腾”,弊端亦包括影响铁路安全与司法公正等问题。

与此同时,铁路两院改制后由哪一级人大产生,对哪一级人大负责也被提上讨论日程。

陈安认为,上述问题在铁路两院的改制中都存在,因此尽管人员不多,转制工作却相当复杂。

今年3月,作为全国政协委员,负责联系铁检工作的甄贞考虑到由于改革滞后导致的干警出现情绪问题,影响到工作,曾专门提交“关于加快推进铁路司法管理体制改革工作步伐的提案”,她认为改革必须加快,停滞只会给改革带来更多的难题。

在争议改革具体做法的同时,一些新的思路也被提出来。

2008年1月16日至26日,中国铁路运输检察代表团一行12人在时任最高人民检察院铁检厅副厅长唐宝森率领下,赴俄罗斯和哈萨克斯坦就两国交通运输检察院的情况进行了专门考察和访问。据唐介绍,俄罗斯交通运输检察院兼管铁路、水上、航空和海关四个经济领域,实施法律监督,有利于法律统一贯彻实施,有利于打击犯罪。

前苏联施行的交通运输检察院曾一度被撤销,普京执政期间重新着手恢复该制度。并于2006年重新确定在总检察院直接领导下的两级交通运输检察院垂直领导体制。

陈振东告诉《中国新闻周刊》,上世纪90年代,时任最高法院院长肖扬曾准备统一审理交通方面的案件,设置最高人民法院交通运输法院。对应地,最高人民检察院设置交通运输检察院。但此事最终未能实行。★