青海省水土保持可持续发展探讨

郑国强,张艳得,才让旦巴

(1.青海省水土保持局,青海西宁 810001;2.果洛州环保水务局,青海果洛 814000)

青海省地域辽阔,地貌类型复杂,生物多样性丰富,生态环境脆弱,自然灾害频繁,环境保护的形势十分严峻。青海省生态环境的好坏不仅会对本地区产生直接影响,而且关系到全国气候的稳定以及长江、黄河中下游地区的生态安全。水土流失作为青海省的头号生态问题,具有量大面广、类型多样、区域差异明显等特点。据 2000年全国土壤侵蚀遥感普查结果:青海省水土流失总面积 35.43万km2,占土地总面积的 49.05%;水力侵蚀、风力侵蚀和冻融侵蚀并存。其中:水力侵蚀面积 5.28万km2,占水土流失总面积的 14.9%;风力侵蚀面积 15.07万km2,占 42.5%;冻融侵蚀 15.08万 km2,占 42.6%。除裸岩、戈壁、沙漠等难治理地类外,现有宜治理水土流失面积 15.24万km2,占水土流失总面积的 43.0%。

水土保持可持续发展的目标是深刻贯彻《中华人民共和国水土保持法》,全面管护,重点治理,把加强水土流失防治、监督管理工作放在首位,使水土流失得到有效控制,使水土流失区逐渐走上生态经济系统良性循环的可持续发展道路[1]。对青海省水土保持工作发展过程中的经验和存在的问题进行了系统总结和梳理,以期为水土保持可持续发展提供思路,为青海省生态建设服务。

1 青海省水土保持工作现状

青海省水土保持工作始于 1956年,经历了起步阶段、零星治理阶段、稳步推进阶段和依法综合防治阶段。完善东部黄土高原区以小流域为单元的水土流失综合治理模式的同时,在西部和南部降水适宜地区实施封禁治理等生态修复措施,坚持“防治结合,保护优先,强化治理”的工作思路,形成了以监督执法为保障、科学试验为支撑、淤地坝建设和小流域综合治理为主体、监测体系逐步完善的工作格局。截至 2009年底,青海省累计治理水土流失面积 8 303.39 km2,其中坡改梯 2 168.07 km2、造 林 3 259.13 km2、种草 673.13 km2、实施 封禁 治理716.40 km2、实施其他治理措施(营造经果林等)1 486.66 km2;综合治理小流域 324条,其中已达标验收 291条;建设淤地坝352座,建设小型水保工程 2万余项;总投资 10.33亿元,其中中央投资 5.44亿元。

2 水土保持发展的制约因素

经过 54年的发展,青海省水土保持工作取得了长足的进步,但水土流失严重的局面并没有得到根本性改观。从已开展的 3次土壤侵蚀遥感普查结果看,全省水土流失面积从 1990年的 33.41万 km2增加到 2000年的 35.43万 km2,呈逐渐增加趋势,水土流失仍很严重,生态恶化的趋势未得到有效遏制,水土流失治理速度远远不能适应经济发展的需求和满足人民群众迫切要求改善环境的愿望,严重影响着经济社会的可持续发展。青海省水土保持发展主要受到以下因素的制约:

(1)治理分散,难以形成规模化。青海省的水土保持项目涉及农业、林业、水利等多个部门,不同部门的资金到位情况、使用程序和管理要求各不相同,给基层县乡项目实施区的资金使用带来很大麻烦。各管理部门独立成项,缺乏统筹布局,难以形成规模化治理,致使全省水土流失治理进度缓慢。

(2)过分依赖“项目工程”,长效机制尚未建立。近年来,在国家的大力支持下,青海省实施了环青海湖地区生态环境综合治理项目(日元贷款项目)、黄河水土保持生态工程、中央财政预算内专项资金水土保持项目、坡耕地水土流失综合治理工程、水土保持大示范区建设和巩固退耕还林成果基本口粮田建设等重点项目。上述项目的实施对全省的水土流失综合防治工作起到了重要的支撑作用,但是这种过分依靠政府“项目工程”投资的治理状况带来了水土保持市场化程度不高、生态补偿制度等长效机制尚未建立、水土保持工程建设资金短缺等负面影响,不利于水土保持事业的可持续发展。

(3)水土保持区域发展不均衡。在项目实施过程中,青海省水土保持区域发展不均衡的问题表现得比较突出:部分项目县运行管理滞后、干部业务水平较低,导致不同地区之间的水土保持治理水平差距较大;受旱、寒、高等自然条件的制约,水土保持植物种的选择范围小、造林成活率低,制约着一些地区的植被建设;三江源区和内陆河流域水土保持工作起步较晚、基础薄弱、技术力量不强,大部分州县没有专职的水土保持技术人员,加之交通不便、运输距离远、工作半径大、建设成本高,在投资有限的情况下大大降低了治理效果,导致防治速度缓慢、建设质量不高,如在青海东部黄土高原区的小流域治理费用约为 30万元/km2,而在南部地区就提高到了约 40万元/km2。

(4)监测工作处于起步阶段,项目规划缺乏科学指导。青海省水土保持监测工作处于逐步建设阶段,部分土壤侵蚀区的监测数据缺乏,加之全省科学试验研究水平有限,水土保持措施的布设缺乏针对性,对项目实施后续效果缺乏科学的评价,不利于水土保持项目规划、设计水平的提高,也制约了水土保持措施效益的发挥。

3 实现水土保持可持续发展的途径

对水土保持可持续发展有很多种理解,笔者比较赞同冉国富提出的水土保持可持续发展 “十步曲”的观点,即加强宣传是前提、加强领导是保证、政策调动是动力、预防为主是根本、以点带面是依托、综合治理是方向、科学技术是关键、严格财纪是保障、增强自身实力是基础、改革创新是途径[2]。根据青海省的实际情况,实现水土保持可持续发展要从以下 5个方面着手。

3.1 强化监督执法,宣传培训并重

在开展培训、提高全民水土保持与环境保护意识的基础上加大监督执法力度,加大对业务人员的培训力度,实现培训、宣传与监督执法的有机结合。加强执法能力建设,加大对大、要案的查处力度,在对公路、铁路和电站等大型开发建设项目强化执法的同时,拓展执法的范围,对城镇建设、房地产、农林开发等人为水土流失严重的项目要督促其编报水土保持方案;定期对水土保持技术力量较薄弱的南部地区开展包括水土保持项目的科学规划、系统管理、执法能力和后期管护方面的培训,将每年培训的任务量纳入到目标考核当中,逐步缩小区域间人力资源水平上的差距;运用各种宣传手段,加大对水土保持的宣传力度,深入单位、社区、学校进行宣传,逐步提高社会对水土保持的认知度和参与度,对人为造成水土流失的行为互相监督,使水土保持成为人们的自觉行为;不断规范和完善监督执法体系,重点加强对生态脆弱的三江源区水土保持配套法律法规的修订工作。

3.2 统筹规划,总体布局

为确保各部门按照统一的规划、统一的技术标准开展流域集中连片治理,既不交叉又不遗漏,农业、林业、水利等有关部门共同构筑合作和协调的平台,通过小流域的整合、扩展实现区域性、规模化发展,开创水土保持综合治理的新局面。青海省水土保持总体布局形成东部黄土高原区、柴达木盆地、环青海湖地区、三江源区和城市水利建设区 5个主体建设区,各主体建设区因地制宜开展水土保持措施布设,见图1。

3.3 把握机遇,加快水土流失治理步伐

《国务院关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》中把“强化生态保护和建设”作为重点工作的“第一项”,充分说明了国家对重要生态功能区保护和建设的高度重视。青海藏区是国家级水土流失重点预防保护区,也是青海省水土流失重点预防保护区、重点监督区和重点治理区,涉及的海北、黄南、海南、果洛、玉树和海西等 6个藏族自治州,总面积 69.9万km2,占全省面积的 96.8%,其中水土流失面积 34.2万 km2,占该区总面积的 48.9%,占全省水土流失面积的 96.5%。抓住发展机遇,积极引入国家重点支持项目,对于加快藏区水土流失治理步伐、提高江河源区藏民的生产生活水平、改变三江源地区经济发展基础薄弱的现状、实现水土保持可持续发展具有重要的意义。与此同时,要紧紧抓住中央实施新一轮西部大开发战略的机遇,提前做好青海省的水土保持项目规划,积极争取西部大开发专项资金投入,使全省水土保持事业可持续发展。

3.4 加强监测预报,科学推广示范

青海省水土保持监测体系建设的目标是建成以水土保持重点治理区和开发建设项目的效益监测为点,黄河流域、长江流域、澜沧江流域和内陆河流域 4大流域的长期定位监测为线,各州地市监测为面的监测体系。监测点按综合观测场、水蚀径流场、卡口站、风蚀监测点和冻融监测点等进行布设。随着监测体系的逐步完善,实现三江源自然保护区的水土流失监测、小流域治理项目的水土流失治理效益监测、生态修复试点工程的水土保持效果监测和开发建设项目水土流失动态监测,不仅可为水土流失区提供最真实可靠的土壤侵蚀数据,而且可以监测开发建设项目水土保持措施的实施效果,做出客观评价,更好地为水土保持措施科学布设服务。

图1 青海省水土保持总体布局

西宁市长岭沟旅游观光型示范园和互助县下沙沟集农林牧和旅游观光综合于一体的水土保持科技示范区的成功建设,不仅有利于拓展水土流失防治的方法和思路,而且有利于扩大宣传面,提高人们对水土保持小流域生态、经济、社会综合效益的直观认识。

3.5 建立水土保持生态补偿机制

水土保持生态补偿是指人类社会系统通过调整其内部相关群体之间的利益关系,对自然生态系统进行适度干预,以有效控制水土流失,增强水土保持功能,实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护。依据水土流失发生发展特点、形态和相关群体利益关系以及防治对策的不同,将水土保持生态补偿划分为三大类,即预防保护类、治理类和生产建设类[3]。其中,预防保护类和治理类水土保持生态补偿要依托于青海省三江源重要生态功能区生态补偿的建立,设立预防保护类和治理类水土保持补偿专项基金,实现水土保持发展的可持续性。

生产建设类项目中,水电、矿产资源开发建设项目造成的水土流失主要表现在占用土地、扰动地表和地下岩土层、堆置废弃物、构筑人工边坡,砍伐、毁坏森林植被和其他生物资源,排放各种有毒有害物质,进而造成水土资源和土地生产力的破坏和损失,是一种典型的人为加速侵蚀。根据资源开发造成水土流失的特点,矿产资源开发水土保持补偿费的征收要改变以往按照损坏面积计征的方式,要按照产品的实际产量计征。例如,陕西省通过对煤炭、石油、天然气资源开采产生的水土流失进行分析研究,立法征收水土流失治理费,标准为煤炭 5元/t、石油 30元/t、天然气 0.008元/m3[4]。对于水电站工程,上游地区的水土保持效果对于减少水库泥沙的输入、增加电站使用年限具有重要的意义,而仅仅依靠库区水土流失治理无法改变水电站建设对上游和沿线水土资源造成的破坏,因此采取水电站对上游地区进行生态补偿,上游地区代为进行水土流失治理,使双方的利益得到统一,也改善了生态环境。

为了加大生产建设类水土保持生态补偿的实施力度,水土保持执法部门要联合发改委、国土和环保部门,选取典型的水电、矿产资源开发项目,对其造成的水土流失进行系统的分析论证,按照水土保持功能生态服务价值法、水土流失经济损失法等方法,立法制定青海省水电、矿产资源开发水土保持生态补偿实施办法,成立专项水土保持生态补偿资金征收和管理部门,在真正意义上实现水土流失治理市场化运作,有效地提高水土流失治理步伐。

4 结 语

要实现青海省水土保持的可持续发展,必须依法行政、强化监督执法、宣传培训并重,不断完善水土保持法律法规和监督执法体系建设,坚决遏制人为水土流失;继续坚持已有的成功经验,统筹规划,总体布局,通过小流域的整合、扩展实现区域性、规模化发展,开创水土保持综合治理的新局面;加强监测预报,建立健全全省水土流失监测网络和信息系统,提高水土保持工作的科技含量;科学推广示范,增强人们对小流域生态、经济、社会综合效益的直观认识,提高水土保持的社会认知度和参与度;紧跟国家的政策导向,把握机遇,加快水土流失治理步伐;制定青海省水电、矿产资源开发水土保持生态补偿实施办法,建立水土保持长效机制。

[1]舒乔生,谢立亚.水土保持可持续发展的问题及对策[J].农业环境与发展,2000,17(4):14-16.

[2]冉国富.水土保持可持续发展“十步曲”[J].中国水土保持,1998(7):24-25.

[3]水土保持生态补偿机制研究课题组.我国水土保持生态补偿类型划分及机制研究[J].中国水利,2009(14):26-31.

[4]霍学喜,姚顺波,郭亚军.陕西省能源开发水土保持生态补偿标准研究[M].北京:中国农业出版社,2009:176.