美国太阳能扶持政策解析

罗如意,林晔

(杭州市科技信息研究院,浙江杭州310001)

从20世纪70年代起美国政府就开始重视可再生能源发展,联邦政府相继出台了一系列法律、法规,地方政府也制定了配套的经济激励政策。通过税收抵免、生产补贴、信贷担保、低息贷款等多种方式[1],降低可再生能源产品及相关服务的成本和价格,培育并扩大可再生能源的市场需求[2],促进可再生能源的推广应用和产业发展。美国新任总统奥巴马当选之后,多次强调发展新能源对美国经济可持续发展的重要性,主张以可再生能源作为未来经济发展的主轴,在奥巴马政府的可再生能源规划中,太阳能利用项目是政府扶持的重点。

1 《2005年能源政策法案》[3]

图1 美国的太阳能扶持政策

美国太阳能扶持政策主要分为公共政策、税收补贴政策、融资和研发支持政策等,见图1。历年来,联邦政府出台多项促进可再生能源利用的有关法律和法规,包括《1978年公用事业管制政策法案》、《1978年能源税法案》、《1990年大气洁净法案》、《1992年能源政策法案》、《2005年能源政策法案》等,其中2005年布什政府签署的《2005年能源政策法案》(The Energy Policy Act of 2005),是美国近年来最重要的能源法案,一直沿用至今。

该法案一方面颁布了一些能源生产和消费方面促进可再生能源利用的强制性政策和规定,同时颁布了促进可再生能源利用的经济激励政策,其中涉及到太阳能领域的主要政策如下。

1.1 税收抵免政策[4]

《2005年能源政策法案》包括了一个13亿美元的个人节能消费优惠方案,方案鼓励美国国内的居民或企业消费者使用零污染的太阳能等可再生能源。法案中的“家庭能源效率改善抵税”(Home Energy Efficiency Improvement Tax Credit)政策,规定居民消费者若购买或安装特定建筑节能设备或者产品如节能窗户、隔热材料、太阳能屋顶等,每户可获得最高500美元的抵税额。法案中的“太阳能光伏发电投资税减免政策”(Investment Tax Credit,ITC)[5],规定从2005年到2008年,居民或企业法人在住宅和商用建筑屋顶安装光伏系统发电所获收益,可享受投资税减免,减免额相当于系统安装成本的30%;其中商用光伏系统30%税收抵扣2年,之后为10%,居民用光伏系统30%税收抵扣2年,但单户居民住宅的减免额不超过2000美元。

1.2 津贴补助政策

商业建筑物如果安装燃料电池与太阳能发电设备,将给予30%购买价格的补贴。企业新建建筑物,如果符合节能建筑标准(达到50%的节能目标)可获得19.4美元/m2(1.8美元/ft2)的补助,用于购买或者安装节能的室内照明系统、空调采暖通风和热水系统以及建筑物表面结构。

1.3 可再生能源发电配额制(Renewable Portfolio Standard,RPS)

在市场运行机制方面,美国政府建立了可再生能源组合标准,保证可再生能源发电在国内不同地区均衡发展。该标准以法律形式强制规定在地区电力建设中保持或占有一定的比例可生能源发电;标准要求到2010年7.5%的电力由太阳能等可再生能源资源供应。为了解决地区间可再生能源资源合作条件的差异,与配额比例相当的可再生能源电量可在各地区(各电网)间交易。

1.4 光伏上网电价的强制性政策(Feed In Tariff,FIT)

美国政府的光伏上网电价政策,强制电力公司收购电力消费者包括居民或企业太阳能发电在某些时段多余的电力,用以抵消从电力公司购买相同度数的电力;消费者的电表在向电网供电时间倒转,电力公司依据电表的最终显示数值收取电力净消耗量。这样可以保证分散建设的民间太阳能发电获得非常合理和可观的经济效益。

1.5 政府机构使用可再生能源达到一定比例

为扩大可再生能源市场,联邦政府要求各部门带头使用太阳能等可再生能源,在保证经济可行性和技术可操作性的基础上,2007-2009年每年消耗的可再生能源最小百分比为3%,2010-2012年最小百分比为5%,2013年以后最小百分比为7.5%。

2 2008年新能源激励计划

金融危机发生后,2008年9月美国参议院投票通过了一项共计约180亿美元的新能源激励计划;2008年10月3日,布什总统签署紧急经济稳定法案,即救市方案,法案包含若干税收鼓励措施,旨在鼓励个人和企业投资太阳能。

2.1 光伏产业的减税政策和补助政策获得续延

2008年底到期的美国《2005国家能源政策法案》,其中与光伏投资税减免有关的各项政策经过细则的更改后将继续有效;商用光伏项目的投资税减免延长8年,住宅光伏项目延长2年,同时还取消了原政策中每户居民光伏项目2000美元的减税上限。该法案中的商业节能建筑物补贴政策2008年底到期后也延长5年[6]。

2.2 政府提供信贷担保

联邦政府将提供60亿美元信贷担保,支持银行对太阳能产业项目投放大约600亿美元的贷款。2010年年底之前动工的太阳能项目可以直接得到政府提供的补贴;项目融资确实有困难的,可以获得政府提供的贷款担保。

2.3 发行节能型债券[7]

该法案创建一个新的类别的税收抵免债券“节能型债券”,主要用于资助可以降低能源消耗20%以上的节能项目、绿色社区项目、农村包括太阳能在内的可再生资源发电项目以及减少高峰用电的技术等的科研开发工作。国家发行节能债券金额为8亿美元,分配给各州政府。

2.4 启动联邦政府大楼太阳能屋顶计划

政府将投资55亿美元,启动联邦政府大楼太阳能屋顶安装太阳能设备计划,计划到 2010年有20000个联邦大楼屋顶安装太阳能利用设备。

3 2009年奥巴马政府新能源政策[8]

受金融危机影响,美国新政府更是致力于大力发展太阳能产业,希望通过造就一个超过二三十万亿美元价值的大产业作为美国经济结构的基轴和美国经济崛起的本钱。美国奥巴马政府太阳能相关政策的主要内容,归结起来主要有以下5点。

(1)在财政刺激方案中有600～700亿美元直接用于新能源领域。其中200～300亿美元用于向消费者和企业直接退税或者补贴,300～400亿美元用于向太阳能等可再生能源项目提供贷款担保等;为帮助太阳能产业有关企业渡过难关,2009年3月份美国能源部已经提供了5.35亿美元的贷款担保。

(2)为了降低太阳能发电成本以便能与常规电力竞争,政府将划拨1.176亿美元的奖励津贴用于太阳能项目的开发,其中5150万美元将用于光伏发电技术的研发。

(3)太阳能部署将获得4050万美元的资金,侧重于攻克一些非技术性的障碍。

(4)计划2012年太阳能、风能、生物能等可再生能源发电量占总发电的10%,2025年达到25%。

(5)未来10年投资1500亿美元开发太阳能、风能、生物能等可再生能源,逐步减少对外国石油依赖,创造500万与可再生能源相关的就业岗位。

4 州政府出台的政策

美国各州当前的太阳能相关政策主要是根据《2005年国家能源政策法案》制定。美国太阳能扶持政策的一大特点是,联邦政府和州政府的紧密配合,既有联邦政府全国性的统一规定和要求,又有各州政府因地制宜的具体可操作性的规定和要求。

4.1 税收鼓励政策[9]

为刺激可再生能源消费市场的扩大和发展,一些州政府制定了相应的税收鼓励政策,政策可以分为税收抵免和津贴补助两种形式。

(1)个人所得税 为了鼓励纳税人使用可再生能源,一些州在纳税人申报的应税的总收入中扣除一定的数额;一些州给予纳税人一定比例个人所得税的抵缴或一定金额的津贴,个人所得税可抵免的比例为5%～40%。

(2)企业所得税 对企业使用可再生能源在所得税征收方面的鼓励方法和个人相似,不过可抵免的比例为10%～35%。

(3)不动产税 不动产税税收鼓励办法根据可再生能源的使用情况直接免除个人或企业的一部分不动产税,这是一种美国目前应用得最多的税收鼓励政策。

(4)销售税 销售税方面的优惠方法,是指消费者购买可再生能源设备可以直接扣除相关设备的销售税,这种鼓励政策实施简便。

4.2 高价购买余电政策

由于目前的装置过于昂贵太阳能发电发电成本很高,为了推广太阳能发电,佛罗里达州政府规定,任何居民或企业安装太阳能发电设施生产电力,可把用剩的电力以高于该市标准电费一倍的价钱卖给电力公司,并保证这个价格可维持20年,电力公司可以把增加的成本平摊到全部电价中,在出售电力时电费亦作出适当调整,市政府无须像美国其他城市那样提供数额庞大的津贴。

4.3 可再生能源发电配额制[6]

美国加利福尼亚、新泽西、内华达、纽约州、得克萨斯州等多个州已出台有关《可再生能源组合标准(RPS)》法案,。这是州政府对电力公司的一种强制性政策,它要求电力公司必须提供一定比例或数量的可再生能源电力,不能达到比例要求的电力公司将受到经济惩罚。可再生能源组合标准允许可再生能源电力的生产企业在销售可再生能源电力的同时获得相应的绿色证书,该证书可以在专门的绿色证书交易市场上出售,供不能完成配额比例的电力公司完成指标,其价格由市场供求关系决定,这样可再生能源电力生产企业就可以利用增加额外的收入弥补较高的成本,从而有利可图。由于可再生能源组合标准不需要为可再生能源提供额外的政府补贴,不会造成政府的财政负担,因此得到美国许多州政府的欢迎,美国实行可再生能源组合标准的州已经发展到20个。

4.4 绿色电价政策

美国许多州政府把可再生能源提供的电力称为“绿电”,由于“绿电”的成本要高于常规电力,政府一方面鼓励消费者为了给保护环境作贡献选择认购高价的“绿电”,另一方面州政府也给予“绿电”一定的电价优惠。在美国民众环保意识普遍较高的情景中“绿色电价”政策为可再生能源开辟了消费市场。

4.5 系统效益收费政策[3]

政府根据电力系统效益(即电力收入)加收一定的费用作为公共利益基金,用于对可再生能源发电装机的定额补助、电费补贴或低息贷款,促进可再生能源发电技术的研发、产业建设及市场推广。系统效益收费根据消费者使用电力等级收费,通常征收3～5美分/kWh。系统效益收费政策筹集到的资金集中在公共利益基金里面,不同的州政府委派不同的机构进行管理。美国已有14个州实行了系统效益收费政策。

5 结语

2008年9月美国参议院通过了ITC政策(投资税减免政策)延续的议案,之后奥巴马上台后也表明本届政府将力推可再生能源的发展,光伏产业或可成为拉动经济的一个引擎。EPIA预测,正常发展情况下,到2013年美国的光伏新增装机容量将为2.0 GW,累计装机容量为7.2 GW;若在政策驱动下,对应的数值分别可达4.5 GW 和17.1 GW,美国将成为全球最大的光伏市场之一。

[1]何建坤.国外可再生能源法律译编[M].北京:人民法院出版社,2004.

[2]节能与环保杂志编辑部.国外光伏产业补贴政策[J].节能与环保,2009(3):14.

[3]《Energy Policy Act of 2005》[R].PUBLIC LAW 109-58-A UG.8,2005.

[4]David Liorens.Washington,DC,USA:Investment Tax Credit Extension Bill Introduced in Senate[EB/OL].[2008-04-08].http://www.solarpowerrocks.com/solar-trends/washington-dc-usa-investment-taxcredit-extension-bill-introduced-in-senate/.

[5]Conergy.The Solar Investment Tax Credit[EB/OL].[2008-10-03].http://www.conergy.us/desktopdefault.aspx/tabid-2235.

[6]Eric Martinot.全球可再生能源状况报告[R].北京:世界观察研究所,2005:10.

[7]SEIA.Earlier 2008 Federal Bail-Out Bill Solar Tax Changes[R].Solar Energy Industries Association,2008-12-3.

[8]Tom Cheyney.Extension of US solar investment tax credit emerges as key issue at Intersolar/Semicon West[EB/OL].[2008-07-14].http://www.fabtech.org/chip_shots/_a/extension_of_us_solar_investment_tax_credit_emerges_as_key_issue_at_interso/.

[9]Hunton Williams.Summary of New CREBs and QECBs[EB/OL].[2008-12].http://www.hunton.com/files/tbl _ s47Details% 5CFileUpload265%5C2457%5CSummary_New_CREBs_and_QECBs.pdf.