科学确定水资源管理“三条红线”有效履行社会管理和公共服务职能:访松辽流域水资源保护局局长李志群

实行最严格的水资源管理制度，核心是建立水资源管理“三条红线”。松辽流域水资源保护局在长期的实践中，有了初步的认识和探索。就相关问题，本刊记者专访了松辽流域水资源保护局局长李志群。

中国水利：请您结合松辽流域的实践，谈谈如何科学确定水资源管理的“三条红线”并付诸有效实施。

李志群：陈雷部长在“2009年水资源与可持续发展高层论坛”上指出，“实行最严格的水资源管理制度，核心是建立水资源管理三条红线”。当下，建立流域水资源管理“三条红线”，是作为实施主体的流域管理机构的首要任务。科学确定水资源管理的“三条红线”并付诸有效实施，重点要在四个方面下工夫并整体联动。一是认真梳理研究流域问题，二是精心编制流域实施方案，三是扎实做好相关基础工作，四是完善创新流域管理机制。

认真梳理研究流域问题。“三条红线”的建立和实施是架构于以流域为单元的水资源管理的量化目标、动态过程及长期任务，其实质是对水资源承载力和水环境承载力受控性的正确把握，是调整资源开发利用与生态保护关系、经济社会发展对水资源需求关系以及维护河湖健康基本需求的“协调线”，事关重大。部党组对这项工作既有初始要求，又有预期目标，十年要见成效。流域管理是复杂的系统过程管理，有其自身的特点。因此，科学确定“三条红线”首先要对流域的背景条件、现状情势、主要问题、政策要求、发展需求、任务要求等方面有一个全面、深入、明晰的再认识和整体性、系统性的把握，综合分析梳理流域水资源管理的权责定位、管理成效、基础能力、重点难点、方式方法及各方面之间相互关系，深入研究完善流域水资源管理制度设计、配置格局、保护布局、措施手段及长效机制方面的问题。在此基础上，进一步健全、完善、充实流域水资源管理体系机制框架，提出清晰的、可行的、持续性建设的路线图，以利于科学指导并务实推进严格的水资源管理制度的有效实施。目前，水利部松辽水利委员会结合东北老工业基地振兴、粮食安全及国家重点治理流域的实际，提出了建立流域防洪减灾保障体系、水资源供给保障体系、水生态环境保护三大体系的战略框架。

精心编制流域实施方案。编制一个切实可行的流域水资源管理控制红线实施方案，需要抓好四个重点环节，一是内部的综合衔接，处理好总体安排与各执行部门任务分解衔接的关系；二是外部的民主协商，充分征求省、自治区有关方面的意见建议；三是科学测算分解指标；四是细化任务落实措施。同时需要关注九个细节问题，一是方案实施是流域与区域整体联动的过程，要对指导推进区域层面深入工作的科学性、协同性、适用性及合理划分管理事权等方面进行系统的深度考虑；二是对指标分解测算做科学的分析论证；三是对方案实施的时间进度作出合理性安排；四是方案实施与财务计划、预算管理相互匹配；五是以往工作与完善创新工作的接续整合；六是各项工作之间时序、关联的协调规定；七是选准方案实施的切入点及控制重点；八是任务内容及保障措施要具体明晰并具可操作性；九是方案内容与其他开展的工作内容有机结合，以便日后管理实施中整体衔接。目前，松辽委已编制完成《松辽流域取水许可总量控制指标方案》《松辽流域落实最严格的水资源制度水资源保护监督管理方案》，为下一步工作奠定了基础。

扎实做好相关基础工作。一是试点先行。二是加强基础支撑，科学规划、监测计量、信息手段、能力建设等。三是开展调查研究，进行情势调查、科研工作、政策研究等。多年来，松辽委在流域管理的实践中努力做到基础先行，完成了大凌河及霍林河初始水权分配、尼尔基水库兴利调度、松花江干流水质动态监测等试点工作；完成了松辽流域入河排污口普查登记、水功能区划、核定水域纳污能力、省界监测断面勘察优化等基础工作；建立了松辽流域水资源管理相关的信息管理系统；开展了流域重要水域生态需水量、流域生态补偿机制等多项研究。目前，正在着手开展嫩江流域水量分配、动态核定纳污能力的试点工作，为流域整体开展“三条红线”管理提供经验和借鉴。

完善创新流域管理机制。“三条红线”的约束力将通过实施最严格的水资源管理制度加以体现，而管理制度实施的有效性在很大程度上取决于管理机制的不断完善和创新。按照水利部党组对新时期水资源管理的总体要求、体系架构和全面落实最严格的水资源管理制度的明确部署，针对松辽流域水污染严重、水资源时空分布不均等突出的水问题，为使江河逐步进入一种良性的“受控”状态，应在流域水资源管理中重点建立和完善以水功能区为载体的四个执行机制。一是水资源动态监控机制，逐步实现量化管理。其中限制纳污总量控制与环保部门的污染排放总量控制之间有一个时序交接的环节，水资源配置及总量控制是基础。二是水资源监督管理机制，逐步实现依法管理，包括问责问效的考核，水量调度，取水许可、入河排污口、饮用水水源地等。三是流域水污染事件应对机制，逐步实现危机管理。松辽流域在成功应对松花江重大水污染事件中已得到了启示。四是建立流域协商、协调、协作机制，逐步实现协同管理，为未来走向流域综合管理积累经验。松辽水系保护领导小组的建立就是基于流域水资源保护和水污染防治关联性特点，由流域内省（自治区）政府、流域管理机构及省（自治区）相关部门共同组成的流域保护协同机制，在30多年水系保护中发挥了积极促进作用。目前，该领导小组为配合国家污染减排考核及实行最严格的水资源管理制度的实施，制定了《松辽流域省界缓冲区水质控制断面考核会商制度》，为解决重要的实际问题主动开展民主协商。在此基础上，进一步实践探索公众参与和社会动力机制培育和形成问题。

中国水利：应如何加强相关基础工作，以有利于实行最严格的水资源管理制度，强化监督管理，有效履行社会管理和公共服务职能？

李志群：水资源的性质和特点，决定了水资源管理是一项重要的基础性管理，其相关基础工作可以说是重中之重。在水问题日益突出及市场经济的背景下，按照中央关于转方式、调结构的战略指向，为促进经济社会发展与水资源承载力、水环境承载力相协调，实行最严格的水资源管理制度，强化监督管理，有效履行社会管理和公共服务职能，不仅需要有质的规定性，更需要有量的准确性。量的背后直接影响着民生需求、经济利益和发展代价等一系列相关变化。因此，强化监督管理首先要在强基础上精心着力。目前，要重点加强的相关基础工作有四个方面，一是加强基础调查研究，二是加强基础监测计量，三是加强基础能力建设，四是加强人才队伍建设。

加强基础调查研究。包括10个方面：①认真编制好流域综合规划及相关专业规划，为管理提供科学导向及依据；②按照全国水利普查工作的总体要求，认真做好流域的水利普查工作，重点做好流域重要取水口、大中型农业灌区退水口、重点饮用水水源地的普查工作，进一步核定流域水功能区划、完善流域重点入河排污口普查登记工作及流域省界监测断面调查优化工作；③做好流域地下水水功能区划及超采区划定工作；④抓好流域水生态系统保护与修复试点工作，在深入调研基础上，建立流域生态用水及河流健康指标体系；⑤开展流域重点区域面源污染分布情况的调查；⑥开展基于流域水功能区的重化工风险区划定；⑦围绕实行最严格的水资源管理制度和依法监督管理，加强监督约束的程序安排、经济手段和限制性的政策规则方面的研究制定，注重综合配套；⑧基于流域水资源承载力、水环境承载力条件，围绕经济社会发展大局，深入开展流域水资源配置格局、保护布局及适应性管理等方面的研究，如开展流域生产力发展布局与水资源、水环境承载力适配关系及优化管理研究，流域水功能区与国家主体功能区、生态功能区相互关系及协调管理研究；⑨根据水资源配置和总量控制时空性、动态性及分级管理的特点，着眼于不同河流的实际对应及过程管理 （指标分解、细化衔接及过程控制），就建立有效的执行机制开展研究；⑩围绕“三条红线”管理，开展相关应用技术方面的开发研究，如机动、高效、实用的监测计量技术手段的开发研究。

加强基础监测计量。应包括：①开展流域重点入河排污口污染排放量普测（分水期，并逐步形成常规监测制度）；②加强省界断面常规性水质水量监测；③开展流域水功能区动态跟踪测试；④开展流域重点取水口计量检测；⑤开展流域重点地下水水质水量水位监测；⑥开展重点河湖的水生态监测；⑦开展流域重点河流综合衰减系数的测定、有机有毒物的遴选及测定等技术性测试工作。

加强基础能力建设。应包括：①建立完善与用水总量控制、水功能区管理、地下水管理、节水管理及水源地、水生态保护相适应的监控及预警体系；②建立完善流域水资源管理综合信息系统并形成信息共享的管理平台；③建立完善流域水质、水量、水生态监测网络；④加强水资源管理的设施及装备建设；⑤加大水资源管理的资金投入并形成保障机制。

加强人才队伍建设。人才队伍建设是有效实施最严格的水资源管理制度的核心保障，也是一项长期的基础性和战略性任务。加强水资源管理人才队伍建设，要重点强化人的思想政治素质、综合管理能力、政策专业水平的培养提高，努力造就一批有责任感并能承担水资源管理重任的综合人才。