实行最严格的水资源管理制度促进流域经济社会全面协调可持续发展:访水利部黄河水利委员会副主任苏茂林

黄河是中华民族的母亲河。黄河安澜关系民生，黄河健康关系国运。黄河水资源的开发利用和节约保护任务十分艰巨。如何建立最严格的黄河水资源管理制度体系，水利部黄河水利委员会进行了大量积极的探索。日前，本刊记者专访了黄河水利委员会副主任苏茂林。

中国水利：实行最严格的水资源管理制度与“维持黄河健康生命”理念有着怎样的关系？

苏茂林：维持黄河健康生命作为黄河治理的终极目标，统筹考虑了流域生活、生产对黄河的需求、黄河自身的需求和河流生态系统对黄河的需求，统筹考虑了黄河的河情和当前突出问题，是黄河治理的终极目标。当前，黄河治理开发发展到一个新的阶段和水平，黄河水资源面临的形势异常严峻，水资源总量少、需求旺盛、用水效率低、水污染形势严峻等，流域的水资源管理面临的挑战更加突出，目前的常规化管理已不能适应当前经济社会发展对黄河水资源的新要求。

实行最严格的水资源管理制度，从单纯的供水管理转向供水管理和需水管理并重，把握好水资源管理制度的“三条红线”，进一步加大流域水资源管理与保护工作力度，以黄河有限水资源的可持续利用支撑流域经济社会的可持续发展，为维持黄河健康生命提供强有力的管理支撑，是维持黄河健康生命的必然要求和重要保障措施。同时，维持黄河健康生命是实施最严格的水资源管理制度的出发点和落脚点。

一是实行最严格的水资源管理制度，是解决黄河水资源短缺矛盾的宏观要求。黄河水资源贫乏，河川径流量仅占全国2%，却承担了占全国15%耕地面积和12%人口的供水任务，流域亩均河川径流量仅为全国平均水平的15%，人均水资源量仅为全国平均水平的23%。受气候变化和人类活动不断加剧的影响，与1956—1979年水文系列相比，1980—2000年黄河天然径流量减少了18%。预测2020年黄河河川径流量将比目前减少约15亿m3，2030年将减少约20亿m3。

二是实行最严格的水资源管理制度，是满足流域经济社会发展不断增长的用水需求的必然选择。20世纪50年代黄河水资源开发利用率仅为19%，随着经济社会的发展，黄河水资源开发利用率不断提高，20世纪80年代已达69%，目前更是高达79%。与此同时，黄河流域地下水开发利用增加较快，部分地区出现超采漏斗，导致地质灾害。近些年来黄河输沙、生态和环境用水被大量挤占，上中下游河道普遍淤积加重，部分湿地萎缩，一些支流断流，省际水事纠纷呈明显上升趋势。随着西部大开发进程的持续推进，黄河流域煤炭、电力、石油等能源及重化工工业用水将大幅增长，水资源供需矛盾日益尖锐。在考虑充分节水的情况下，预测2020年、2030年流域缺水量将分别达到75亿m3、104亿m3，黄河供水安全形势极其严峻。

三是实行最严格的水资源管理制度，是提高水资源利用效率和效益的客观要求。长期以来，黄河流域大中型灌区渠系老化失修严重，田间工程配套不完善，灌水技术落实后，用水管理粗放，节水灌溉面积仅占有效灌溉面积的47%，灌溉水利用系数平均为0.48，个别灌区只有0.37，远低于国家规定的节水标准。2006年黄河流域万元工业增加值用水量为104 m3，用水重复利用率只有61%，与世界先进水平相比差距较大。城镇供水管网配套不完善，漏失率在20%左右。黄河供水水价偏低，大部分自流灌区水价不足成本的40%，水资源浪费较为严重。

四是实行最严格的水资源管理制度，是缓解水污染形势和水环境压力的客观要求。20世纪80年代，黄河流域废污水排放量为22亿m3，目前已增加至43亿m3。据2009年最新监测资料，在黄河干流3613km评价河长中，29.4%劣于地面水Ⅲ类标准；30个省界评价断面，53.4%劣于Ⅲ类标准。黄河水污染趋势发展迅速，部分河段和区域已经形成水质型缺水现象，威胁供水安全。

中国水利：黄河实行最严格的水资源管理制度方面有哪些实践和探索？

苏茂林：黄委积极贯彻落实2009年全国水资源工作会议和2010年全国水利厅局长会议精神，以科学发展观为指导，紧紧围绕实行最严格的水资源管理制度，积极开展有益的探索与实践。

一是健全水资源管理制度，强化流域取水许可管理。颁布实施了《黄河取水许可管理实施细则》和《黄河水权转让管理实施办法》，初步建立了黄河实施最严格的水资源管理制度的框架。严格建设项目水资源论证，从源头上把好水资源开发利用关。开展了黄河取水许可及入河排污联合执法检查，对发现的违法违规行为及时提出了整改意见，并督促落实。

二是加强黄河水量统一调度，积极组织实施应急调水。通过采取实行黄河水量调度行政首长负责制、强化实时调度、严格省区界断面流量控制和监督检查等措施，实现了黄河连续10年不断流，为流域经济社会可持续发展、生态环境改善提供了有力支持。同时，积极组织实施引黄入冀、引黄济津应急调水。

三是扎实推进黄河水权体系建设，积极稳妥开展黄河水权转换。目前，青海、河南、山东、宁夏等省区指标细化方案已由省区人民政府颁布实施。在宁蒙水权转换试点工作的基础上，批复了鄂尔多斯市引黄灌区水权转换二期工程规划，规划通过实施高新节水，带动实现传统农业向市场化、产业化、规模化和集约化的现代农业的根本转变，提高水资源的利用效率和效益。

四是强化水资源保护监督管理，积极督促省区划定水域纳污限制“红线”。加强组织和协调，积极督促省区划定水域纳污限制“红线”。开展了黄河宁蒙省界缓冲区及晋陕豫交界区入河排污联合调查，探索了流域与区域水污染防治联合治污机制。进一步完善了突发性水污染事件应急反应机制，成功处置洛河油污染和渭河油污染等多起突发性水污染事件，最大限度减少了污染对黄河水质的影响。

中国水利：如何进一步完善制度体系，强化监督管理？

苏茂林：落实国家实施最严格的水资源管理制度，需要结合黄河流域实际，围绕建立“水资源开发利用、用水效率控制、水功能区限制纳污”三条红线开展工作，以水资源配置、节约和保护为重点，以水资源论证、取水许可、水权转让和水量调度为手段，以能力建设为保障，以节水型社会建设为导向，按照能操作、可检查、易考核、有奖惩的要求，逐步建立和完善与实行最严格水资源管理制度相适应的制度体系、执行体系、指标体系、科技创新支撑体系。

首先，要贯彻执行好《黄河水量调度条例》，严格落实黄河水量调度责任制，强化用水总量和断面流量双控制，严格落实超计划用水和挤占生态用水的处罚与补偿制度，对断面流量不达标或超计划用水的，及时进行通报，严格新增取水项目的区域限批；定期公告黄河水量调度责任人、取水许可审批情况，定期通报、公告黄河水量调度执行情况，保障水资源的合理、公平利用。其次，要开展黄河水资源管理考核，强化建设项目水资源论证，探索取用水总量、用水效率考核机制，推动相关省（自治区）将用水总量、用水效率和入黄排污总量控制指标作为约束性指标，纳入地方经济社会发展综合评价体系，提高黄河水资源的利用效率。第三，要建立完善重要水功能区、入河排污口、省界缓冲区监测网络与体系，加强水功能区管理，强化入河排污口管理，严格控制入河排污总量，提升突发水污染事件应急处置能力，保障流域人民群众安全用水。第四，要强化执法监督，对各种违法取用水行为严厉查处，保障最严格的水资源管理制度落到实处。

黄委提出的近期工作目标为：以总量控制为核心，构建完善的黄河水资源配置体系；以水资源论证、取水许可管理和水权流转为手段，基本完善以提高水资源利用效率和效益为导向的需水管理体系；以水量统一调度为平台，在巩固干流调度管理能力和水平的基础上，基本建立健全支流水量调度管理的机制和制度，实现重要支流的统一调度；基本建立黄河功能性不断流的指标，开展重点生态区域的生态调度和重点河段的功能不断流调度；以水量调度系统二期工程建设为契机，基本建成比较完善的科技支撑系统。