关于海南国际旅游岛中长期发展规划的18条建议

2010-07-07中国海南改革发展研究院

中国科技产业 2010年2期

■ 中国（海南）改革发展研究院

站在国家发展战略全局的高度，服务于海南中长期发展，海南国际旅游岛建设规划应高度重视四个基本问题：第一，在国家战略背景下明确海南国际旅游岛中长期发展目标。未来5－10年，海南应重点突出“开放、发展、绿色”三大主题，研究制定实现“一区两台三地”六大战略目标的具体目标，明确行动计划，分步推进。第二，把加快服务业开放作为国际旅游岛中长期发展的重中之重。第三，把建立国际购物中心作为国际旅游岛中长期发展的基本政策目标。这是贯穿相关政策的一条主线，是海南走向大开放的重要载体。第四，全岛应按照一个大城市思路重点推进城乡一体化的体制机制创新。

推进海南国际旅游岛建设，应站在国家发展战略全局的高度，跳出海南看国际旅游岛，跳出旅游看国际旅游岛，跳出短期看长期，谋求海南自身区域发展定位和中长期发展，争当新时期我国改革开放的排头兵。这关键取决我们对于《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展若干意见》（以下简称《意见》）的中长期发展目标和基本政策的把握。服务于海南中长期发展，国际旅游岛建设规划应高度重视四个方面的基本问题。

一、在国家战略背景下明确海南国际旅游岛中长期发展目标

1.海南服务业的转型升级应走在全国前列

海南国际旅游岛的目标是发展。《意见》中明确了海南后20年的发展定位，即形成以旅游业为龙头，现代服务业为主导的特色经济结构，并要求旅游业及相关现代服务业在改革开放和科学发展方面走在全国前列。服务业是国际旅游岛建设的重中之重。这也是《意见》中对旅游业发展目标要求不高，但对服务业发展提出更高要求的深刻用意所在。

（1）调整结构重在服务业发展，形成海南特色的产业结构。国际旅游岛建设为海南服务业快速发展提供了重要机遇，也倒逼海南服务业必须以超常规速度发展，才能适应旅游业发展需求。2009年，海南服务业比重为45%,虽然比全国（42.6%）高出2个百分点，但比北京、上海分别低12个百分点和25个百分点，与香港、佛罗里达、巴黎等世界旅游地区相比差距更大。海南服务业发展要达到全国领先水平，必须超常规发展，到2015年和2020年海南服务业比重分别达到57%和67%以上,服务业就业比重可分别达到49.6%和60.1%。

（2）服务业转型升级关键是解决结构性矛盾。构建服务型经济，不仅要求提高服务业比重，而且对发展现代服务业提出了更高要求。当前，海南服务业面临三大突出矛盾，一是服务业结构不合理，传统服务业占到71%以上，现代服务业占比不足30%；二是现代服务业发展水平低，例如，2008年，金融保险业占第三产业的比重仅为1.83%，通过银行金融体系净流出的资产占当年新增存款的44.6%；三是服务业的可持续发展能力弱，突出表现在房地产比重过高，2009年，海南房地产开发投资占第三产业投资的36.55%，占全社会固定资产投资的28.72%，高出全国13个百分点。

2.海南国际旅游岛应成为我国绿色发展的重要示范区

（1）使海南成为全国人民的四季花园，迫切要求在海南建立第一个环保特区。《意见》中明确提出把海南建成全国生态文明示范区和全国人民的四季花园。实现这一目标要求加快推进生产方式和生活方式的转变，努力使节能减排等重要指标超过全国平均水平，并达到世界先进水平。海南应率先在全国建立第一个环保特区，促进经济和环境协调发展。

（2）大力发展热带现代农业，使海南成为全国菜篮子基地和农产品出口加工基地。《意见》中明确了在海南建立国家热带现代农业基地。海南农业长期存在 “三低”问题，即规模化水平低、（加工）工业化水平低和金融服务水平低。建议采取部省共建方式，把海南建设成全国冬季瓜菜基地纳入国家“十二五”农业发展总体规划；引进国际先进技术，着力提升海南农业的国际竞争力，争取发展成为中国与东盟农业自由贸易的重要基地。应充分重视加强与新加坡和台湾的合作，建立中新和琼台生态农业示范园。

全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林

（3）加快发展以新能源开发为重点的新型工业。海南对资源环境保护的刚性要求决定了海南不能走传统工业化道路，发展以新能源和可再生能源为重点的新型工业成为建设国际旅游岛的重要组成部分。应争取把海南设立为可再生能源示范省，积极完善新能源发展配套政策及措施，加大对新能源开发利用的财税和金融支持。争取到2020年，全省清洁能源占一次能源的比重提高到50%以上。

3.服务于我国全面参与区域经济一体化，把国际旅游岛打造成中国与东盟区域合作和交流平台

岛屿的发展离不开“开放”两字。“10+1”自由贸易区的建立与国际旅游岛建设同步，海南应抓住机遇，利用博鳌亚洲论坛的品牌优势，尽快发出声音。重点加大现代服务业经贸往来；促进南海旅游合作，加快西沙旅游开放；全方位开展区域性、国际性经贸文化交流活动以及高层次的外交外事活动，使海南成为我国与东亚国家加强区域经贸合作的“桥头堡”。

4.服务于我国挺进南海和能源战略要求，国际旅游岛应在南海合作与能源共同开发方面发挥重要作用

海南的优势来自南海，海南的战略地位也来自南海。中国—东盟自由贸易区为海南参与南海区域经济合作提供了重要平台。海南应抓住机遇，服务于国家挺进南海和能源战略要求，使海南成为南海资源开发与服务基地。例如，规划国家石油战略储备基地；以洋浦和海口为重点，把海南建成立足华南、面向东南亚的航运枢纽、物流中心和出口加工基地。建立南海资源开发与服务基地关键在于明确落实“西中南沙海域管辖权”。

5.国际旅游岛建设应把富民作为根本目标, 着力改善民生

国际旅游岛应成为岛内常住居民扩大就业，提高收入和生活质量、改善民生的重要平台，这是实现海南可持续发展的动力所在。《意见》中提出未来10年，海南城乡居民收入赶上全国中上游水平, 逐步达到全国先进水平。海南要实现《意见》中提出的目标，需超常规发展才能达到国内领先水平，任务相当艰巨。

6.国际旅游岛建设应在推进城市化，统筹城乡发展的体制机制创新方面走在全国前列

国际旅游岛建设将为海南加速城市化进程提供重大历史性机遇。通过国际旅游岛建设与城乡一体化的紧密结合，打破与此不相适应的行政壁垒，实现城乡资源利用最大化，将对推进国际旅游岛进程具有决定意义。

二、把加快服务业开放作为国际旅游岛中长期发展的重中之重

7.国际旅游岛建设亟待解决服务业发展滞后问题

（1）教育开放度低，总体供给能力不足。提高人口素质，构建世界一流的人文环境是国际旅游岛的基本标准。现实情况是，海南的教育发展相对滞后。2008年高中教育毛入学率为60.18%，低于全国14个百分点；高职高专院校中“双师型”教师仅占专任教师的18.59%；民办学校在校学生数仅占各级各类在校学生总数的16.7%。

（2）医疗资源缺乏，服务水平低。随着国际旅游岛建设进程，日益增长的国内外游客对海南医疗急救体系的应急能力、专业技术水平和救治质量提出了更高要求。从总体上看，海南医疗卫生服务水平还严重不适应国际化要求。2008年海南每千人医师数为1.16人，低于全国的1.30人的平均水平，更低于北京、上海、天津等发达省市的水平；2008年，海南社会办营利性医院只有19家，排在全国倒数第3位。

（3）金融保险体系不健全、开放度低。海南国际旅游岛需要强大而完善的金融体系支撑。当前，海南金融保险面临三大突出问题：一是地方性金融机构少，缺乏地方金融话语权。海南是目前除西藏外唯一没有地方性商业银行的省份。二是国际旅游岛建设资金需求增多与本地资金外流的矛盾加剧。资金净流出量由2004年的67亿迅速上升2008年的212.9亿元；三是金融保险对外开放度低。到目前为止，驻琼外资金融机构仅剩南洋商业银行1家。

（4）文体娱乐业国际化程度低。海南缺乏国际通行的文体娱乐项目，文体娱乐产业整体发展缓慢，对海南经济带动力不足。海南文化摸底调查显示，文化产业增加值仅占GDP的1.8%，而近两年北京、上海、广东、云南、湖南等省市文化产业增加值占GDP的比重已超过5%。

8.海南服务业转型升级的出路在于服务业开放

未来5年，应进一步加快海南相关服务业的开放程度，逐步向国外和社会资本放开，通过开放缩短海南服务业同发达地区的差距，率先成为我国相关服务业的先行开放地区，以适应国际旅游岛的发展需求。

9.尽快改变教育、医疗发展滞后的局面

（1）加大教育开放。争取用10年左右的时间，形成多层次的教育服务体系，教育整体水平达到全国中上水平。第一，率先在全省范围内形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局，实现社会资本投资比重高于全国平均水平；第二，在实现更高水平的普及教育上争当排头兵。第三，允许外资以独资、合资和合作的方式参与职业教育和高等教育领域的办学。

（2）构建开放、多层次的医疗服务体系。争取到2015年，医疗卫生服务水平达到国内先进水平；2020年，医疗卫生服务达到国际平均水平。允许外资和民营资本在海南以合资、独资或合作方式兴办医疗机构，重点引进境外著名医疗机构在海南设立具有国际水平的医院，突发病急救中心和康复中心；逐步建立各省（区、市）与海南异地医保互认制度，积极推进农村卫生管理县、乡、村一体化改革。

10.把推进金融保险业开放作为发展现代服务业的突破口

（1）积极引进国外知名银行、非银行金融机构进驻海南。

（2）组建海南商业银行等地方金融机构，完善金融组织体系。争取中央政策支持允许海南设立“海南商业银行”，尽快组建1-2家农村商业（合作）银行。

（3）逐步建立海南离岸金融中心。借鉴国际离岸金融中心通行做法，第一，采取内外严格分离的发展模式，在离岸金融中心不断发展和监管手段成熟的条件下，逐步允许离岸账户资金有管理的向在岸账户“渗透”。第二，循序渐进扩大业务主体和范围，初期以非银行金融机构为主体，中间金融业务为起点。第三，尽快建立海南离岸金融发展控股公司和海南省离岸金融中心管理委员会分别作为离岸业务运作的平台和监管机构。第四，尽快制定离岸金融的税收法规，把税收优惠政策以法律形式固定下来。

（4）加大金融产品创新，搭建服务于国际旅游岛的融资平台。适应人民币国际化趋势，完善外汇支付结算环境。发行面向中外游客的“海南国际旅游岛”信用卡，加快发展农业保险、旅游保险和责任保险等。组建旅游投资控股公司，搭建西部投融资平台。搭建互联共享的海南征信服务平台，支持省级融资担保平台做大做强。

11.发展与国际旅游岛相适应的文化体育娱乐业

（1）鼓励发展国际通行的旅游体育娱乐项目。积极拓展休闲体育产业。引进帆船、沙排、高尔夫、赛艇等重大国际赛事落户海南；探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。

（2）放宽文化娱乐产业限制，鼓励社会资本进入。

（3）积极扶持本土民族民俗文化发展, 形成具有本土特色的文化娱乐产品。

三、把建立国际购物中心作为国际旅游岛中长期发展的基本政策目标

12.建设国际购物中心是实现海南发展方式转变，走向大开放的基本要求和重要目标

从海南自身发展出发，建成国际购物中心将标志着国际旅游岛初步形成，是海南实现发展方式转变的主要目标，是海南走向大开放的重要载体和现实途径，是贯穿相关政策的一条主线。

（1）建立国际购物中心是国家扩大内需的区域性战略举措。第一，建立国际购物中心是扩大国内消费的直接手段。近年来，国内游客对免税购物的需求不断上升，建立海南国际购物中心，实际上是把国内游客的消费能力留在内地实现，这是扩大国内消费需求的重要战略举措。第二，建立国际购物中心是缓解外部需求萎缩的重要探索。建设海南国际购物中心将由经营国外商品为主向以经营国产商品为主转变，享受国家出口退税政策。这不仅有利于引进国际消费，还将在相当大程度上缓解外部需求萎缩的问题。第三，在海南建立国际购物中心将显著降低本岛居民生活成本，提高生活质量。

（2）国际购物中心将推动海南服务业转型升级。服务业的高度发达是国际购物中心的重要标志之一。国际上被广泛认可的国际购物天堂，例如伦敦、巴黎、纽约、旧金山、香港等，他们第三产业比重大都达到80%以上，并以金融保险、信息、物流等现代服务业为主。目前，海南服务业占比为45%，其中，交通运输、批发零售、住宿餐饮等传统服务业占到70%左右。海南应抓住建设国际购物中心这个重要契机，大力促进服务业的转型升级。

（3）建设国际购物中心客观要求加快海南城市化进程。国际购物中心对服务业的需求必然加快城市化进程。城市化的快速发展扩大了服务业的需求，为服务业发展创造了产业规模的市场基础。国际经验表明，高度城市化已成为国际购物中心的重要基础和标志，香港、新加坡、纽约的城市化率都达到了100%。海南城市化滞后严重制约了与旅游购物相关的服务业的快速发展。

（4）国际购物中心是海南走向大开放的重要载体。建设国际购物中心客观要求海南的旅游要素、现代服务业等方面全面与国际规则接轨。第一，国际购物中心要求加快旅游产业的全面开放。第二，国际购物中心要求加快相关服务业的全面开放。国际经验表明，国际购物中心一般是金融保险等现代服务业高度发达和开放的地区。美国佛罗里达州气候、地理位置、旅游定位与海南很相似，其金融业十分发达，有300多家金融机构。建设国际购物中心迫切要求海南在推进服务业开放，构建国际化的服务保障体系方面取得重大突破。

13.分步推进国际购物中心建设

（1）第一步，用1年时间，尽快争取中央批准海南实行境外旅客购物离境退税和离岛旅客免税购物政策。将免税对象由境外游客扩大到国人，免税业务与国际通行做法全面接轨，实现免税手续便利化。

（2）第二步，用3年时间，争取中央政策支持，批准在海南建立内地第一个日用消费品免税区。即在现有免税政策基础上，争取“扩范围、扩类别、扩群体”：将免税范围由原来的四家市内免税店扩展到全岛，免税品种由国外产品扩大到国产品，免税对象在境内外游客的基础上扩大到本岛居民。

（3）第三步，用5年左右时间，形成与免税购物相关的服务体系。在获准建立日用消费品免税区的基础上，进一步健全和完善免税购物的体制与政策；合理规划和布局岛内购物区域和网点，完善旅游购物的基础设施；大力发展金融保险、医疗服务、商贸物流、电信等现代服务业，形成支撑国际购物中心建设的产业基础。

（4）第四步，用10年左右时间，初步建成国际购物中心。形成质优价廉、品种齐全、布局合理、交通便捷、产业配套、制度完善的国际购物中心的基本格局。

14.以建立国际购物中心为主线，完善相关政策体系

（1）把推进财税政策创新作为国际购物中心建设的突破口。争取中央在一定时期内对海南国际购物中心的建设给予专项补助；争取尽快获批实行境外旅客购物离境退税和国内旅客离岛免税购物政策；对投资海南旅游购物相关配套基础设施的外商企业和国内大型企业，达到一定投资规模的给予税收优惠，前5年免征营业税和所得税，此后3年减半征收。

（2）实行更加开放的投融资政策。为积极吸引国内外知名企业入驻海南，降低门槛，放宽市场准入限制，外商（含港、澳、台商）在海南投资和经营，不受控股比例、投资形式、经营类别和年限限制；鼓励和支持金融机构加大对购物相关基础设施和重点项目的信贷投入，鼓励企业在银行间市场发行短期融资券、中期票据，支持符合条件的企业上市融资,发行企业债券，拓展企业多元融资渠道。

（3）创新金融业务，建立与国际接轨的金融服务体系。按照“投资贸易便利化、货币兑换便利化”的要求，开展跨境贸易人民币结算试点和居民个人本外币兑换特许业务试点，增加外币兑换点和窗口，改善外汇结算支付环境；按照“刷卡消费便利化、资金汇划便利化”的要求，完善海南省现代支付体系和银行卡运行体系，实现商户与美国运通卡、VISA卡、万事达卡和JCB卡的互通，方便游客购物。

（4）建立岛内外更加开放、便捷的交通物流体系。一是实现人员出入境自由。二是加强省际联系，积极推进琼州海峡跨海通道工程等重要交通基础设施建设。三是加强通往旅游景区和购物点的交通设施建设。四是加快发展现代物流业，完善现代物流业发展的配套支持政策。

（5）建立健全国际购物中心的体制和法律保障。一是建立与国际接轨，符合海南实际的海关管理体制。二是建立严格规范的免税商品质量和价格监管制度。三是运用特区立法权，为建设海南国际购物中心提供法制保障。借鉴国际经验，出台《海南国际购物中心总体发展规划》、《海南省购物场所和免税品管理办法》、《海南国际旅游岛海关管理制度》。

四、国际旅游岛中长期发展应突出体制机制创新

15.把体制机制创新放在国际旅游岛中长期发展规划的突出位置

推进海南国际旅游岛建设，无论是服务业转型升级，还是建立国际购物中心；无论是建立全国生态文明示范区，还是构建国际经济合作和文化交流平台，关键是打破与此不相适应的体制束缚。因此，国际旅游岛中长期发展规划应把创新体制机制放在十分突出的位置，为国际旅游岛可持续发展提供强大动力。

16.重点推进城乡一体化的体制机制创新

（1）形成“全岛一个大城市”行政格局是实现全岛资源优势最大化的基本要求。海南只有通过独特资源的优化配置，才能发挥全国其它地区无法相比的后发优势。从城乡之间独特资源分布看，开发利用的潜力主要在农村。但由于城乡间体制分割，农村的旅游、土地等潜在资源优势远未发挥出来。同时，在18个市县加一个农垦的区域行政格局下，造成低水平开发，城乡资源互补性没有体现出来。统筹全岛旅游资源，客观要求打破城乡和区域行政分割的体制格局，全岛按照一个大城市思路推进城乡一体化的体制机制创新。

（2）培育地方特色的产业集群高度依赖城乡一体化。通过相关市县的行政一体化，在同一个行政区内统一安排产业政策，扶持城乡优势产业发展，延伸城乡产业链条，培育具有较强区域竞争力、反映地方比较优势的产业集群。通过城乡规划与区域规划高度统一，形成大城市、中等城市、小城镇优势互补、组团式发展的空间格局。

（3）以统筹城乡旅游资源缩小城乡差距。通过相关市县行政一体化，可以在更大范围整合、优化城乡旅游资源配置，统一户籍制度，实现城乡劳动力自由流动，最终趋向是全省城乡旅游业发展水平与中心城市趋同，农村旅游业收入与城市趋同。

17.“全岛一个大城市”体制机制创新的基本思路

（1）以海南国际旅游岛为平台，分步推进城乡一体化进程。大体可以分两步走：第一步，以组建五大旅游经济功能区为平台推进城乡一体化。按照空间毗邻、资源互补、容易实现组团式发展的原则，以三亚、海口、儋州、琼海、五指山为中心形成五大旅游经济功能区，作为经济一体化、社会一体化、行政一体化制度建设的平台。在全省的统一部署下，设置相关协调机制，在五大功能经济区建立城乡一体化的基础制度：建立高规格的全省城乡一体化管委会，负责全省城乡一体化改革试验的总体协调；组建五大功能经济区城乡一体化管委会，负责各自区域内跨市县资源整合、开发相关事宜。

第二步，在组建旅游经济区的基础上，打破18个市县的行政区划体制，形成“省下辖五大区域性中心城市”的行政格局。在五大功能经济区经济社会一体化程度比较高的情况下，在管委会的基础上组建中心城市政府机构或区级政府机构，突破省管市县格局，形成全岛行政一体化的新格局。

（2）海口、三亚率先突破。发挥省会城市海口经济相对发达的优势，争取用3-5年的时间，在推进文昌、定安、澄迈行政一体化方面率先突破。发挥三亚国际旅游城市的优势，以市联县，统一三亚与陵水、乐东、保亭四个市县旅游资源开发，在以旅游业国际化带动城乡一体化的体制安排上率先走出一条新路子。

（3）按照城乡一体化要求建立大部门体制。从城乡一体化的实际出发，本着有利于城乡资源整合、实现城乡产业一体化的原则，制订相关方案，通过3-5年的努力，在探索大部门体制、形成小政府、大社会格局上取得新突破，形成“大旅游”、“大农业”、“大卫生”、“大社保”、“大文化”的管理体制。

（4）实现农垦改革的新突破。打破城市、农村、农垦三元分治的格局，争取2-3年的时间，实现社会职能地方化，全面完成企业化改造。垦区人口纳入属地统筹管理；农垦社会管理和公共服务职能纳入地方统筹管理；场部融入所在街道或乡镇，推行社区化管理。