水政监察队伍名称规范浅论

□ 朱白丹

1995年12月8日，水利部下发《关于加强水政监察规范化建设的通知》，首次提出水政监察规范化建设“八化目标”，规定“省、地、县级水政监察执法队伍的名称可分别定为水政监察总队、水政监察支队和水政监察大队”其后，《水政监察工作章程》对各级水政监察队伍名称也作出了具体规定。

笔者在水行政执法研究中发现，全国各地水政监察队伍名称不够统一。笔者认为，规范水政监察队伍名称对加大水行政执法力度、促进水利法制体系建设、推动水利改革与发展具有重要意义，如不统一水政监察队伍名称，将有损水行政主管部门形象。

一、规范依据

规范各级水政监察队伍名称的依据较多，既有规范性文件，也有部门规章。

（一）规范性文件

早在1995年12月8日，水利部就下发了《关于加强水政监察规范化建设的通知》 （水政资[1995]493号），首次提出水政监察规范化建设的具体目标：“执法队伍专职化、执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、检查监督经常化”（简称“八化目标”），规定：“省、地、县级水政监察执法队伍的名称可分别定为水政监察总队、水政监察支队和水政监察大队。”

1996年3月28日，水利部又下发《关于印发水政监察规范化建设实施意见的通知》 （政资监[1996]2号），明确规定：“专职水行政执法队伍的名称统一定为：省级——水政监察总队，地级——水政监察支队，县级——水政监察大队。”

（二） 规章

1990年8月15日，水利部以规章形式下发了《水政监察组织暨工作章程（试行）》 （水利部令第1号），第二条第一款规定：“各级水行政主管部门必须加强水政工作，设置水政机构，建立水政监察队伍。”由于该《章程》只是试行，有些条文操作性不强，且没有明确各级水政监察队伍名称，2000年5月25日，水利部下发《水政监察工作章程》 （水利部令第13号），废止了该《章程》，并在第六条规定了各级水政监察队伍的名称：“省（自治区、直辖市）人民政府水行政主管部门设置水政监察总队；市（地、州、盟）人民政府水行政主管部门设置水政监察支队；县（市、区、旗）人民政府水行政主管部门设置水政监察大队。水利部所属的流域管理机构根据实际情况设置水政监察总队、水政监察支队、水政监察大队”，此后，又根据2004年10月21日的水利部第20号令进行了修改。

至此，水利部对县级以上地方人民政府水行政主管部门、水利部所属流域机构的水政监察队伍名称的规定已非常明确、具体，即：省级——水政监察总队，地级——水政监察支队，县级——水政监察大队；水利部所属的流域管理机构根据实际情况设置水政监察总队、水政监察支队、水政监察大队。

二、现状及问题

1988年《水法》颁布后，水利部决定“各级水利部门自上而下建立执法体系，保障水法的贯彻执行”，全国水利系统从1989年开始，按照“试点——扩大试点——全面铺开”的部署，稳步开展了水利执法体系建设，到1993年上半年，初步建立了水利执法体系。特别是从1989年后，经过批编建队和水政监察队伍规范化建设两个阶段，形成了比较健全的省、地、县三级执法网络。截至2008年底，全国共有水政监察队伍3362支，其中总队46支，支队505支，大队2811支。在3362支水政监察队伍中，如果把编制部门批准建队的名称严格对照《水政监察工作章程》要求，估计只有半数以上的水政监察队伍名称符合规定，有三分之一的队伍名称存在这样那样的问题。

（一）层级混乱

层级混乱现象在一些地方比较突出，面对名称混杂的水政监察队伍，无论是本系统还是外单位的人员如雾里看花，不知所以。一是高级低称。北京市是我国的首都，是全国32个省（市、自治区）之一，市水务局属于省级水行政主管部门，其水政监察队伍名称应为“水政监察总队”。济南市是山东省省会，按规定水政监察队伍名称应为“水政监察支队”，但北京市、济南市的水政监察队伍均称为“水政监察大队”，混同于县级水政监察队伍名称；二是低级高称。与北京市、济南市高级低称相反的是，湖北省潜江市、天门市却是低级高称，两市系县级市，其水政监察队伍名称应为“水政监察大队”，但两地却称为“水政监察支队”，与地级水政监察队伍名称混同；三是层级不明。湖北省通城县水政监察队伍称为“水政监察队”，如果不看地名，根本不知道它是水政监察总队、水政监察支队还是水政监察大队。

流域机构水政监察队伍名称也存在层级错乱问题。按照《水政监察工作章程》规定，水利部流域机构水政监察队伍称水政监察总队，其下一级水政监察队伍应称“水政监察支队”。而在长江水利委员会、黄河水利委员会等流域机构，其下一级机构却称“水政监察总队”。全国共32个省级行政单位（包括新疆生产建设兵团，不包括台湾省和香港、澳门特别行政区）、7个流域机构，水政监察总队应为39个，而据水利部2008年度执法统计年报，实有46个，比应设数多出7个，流域机构多出的“水政监察总队”其实应为“水政监察支队”。

（二）自定名称

在一些省份，自定水政监察队伍名称的现象也较突出，情况也是多种多样。在省一级水行政主管部门中，有称“执法监督处”的，如重庆市；有称“监察局”的，如辽宁省、广东省：两地尽管都称“监察局”，机构名称却不尽相同，辽宁省称“水政监察局”，广东省称“水利水政监察局”。

在县一级水行政主管部门中，自定水政监察队伍名称的就更加普遍，有不冠“水政监察”的“执法大队”，有冠“水政”不冠“监察”的“水政大队”，有称“水政监察所”的等等。

三、原因及后果

水政监察队伍名称不规范有多方面原因，如不加以改正，势必影响水行政执法效能。

（一） 原因

一是对规范化建设认识不高。有些部门和水政监察队伍的负责同志没有把统一名称上升到水政监察规范化建设的高度来认识，在有的同志看来，名称就是一个代号，没必要太认真，有的甚至认为规范水政监察队伍名称是小题大做；二是经办者工作随意。在上报给编制部门的文件中，工作马虎，把关不严，以致出现“执法大队”、“水政大队”、“水政监察队”等名称；三是学习不够。有些同志对水利部《关于加强水政监察规范化建设的通知》、《关于印发水政监察规范化建设实施意见的通知》和《水政监察工作章程》学习不够，领会不深；四是缺乏制约措施。虽然有关文件和规章对水政监察队伍名称作出了具体规定，但对违反规定自定名称缺乏制约措施。

（二） 后果

一是影响形象。各地水政监察队伍名称混乱，人为把一支“正规军”、“集团军”变成了“杂牌军”、“游击队”，社会评价降低。二是负面示范。有些地方把省级水政监察总队称作“执法监督处”、“水政监察局”、“水利水政监察局”可能出于多种考虑，理由可能也很充分，但仍不可取。殊不知这样一来，就给基层做出了不好的示范，地级、县级水行政主管部门就可以根据各自情况把水政监察队伍称作“执法监督科”、“水政监察站”或者其他什么名称；三是影响执法效能。这种随心所欲的名称很难形成整体合力，对水行政执法效能有百害而无一利。

四、几点建议

为了遏制水政监察队伍名称不规范的现象，现提出以下建议：

一是加强立法。《水政监察工作章程》对水政监察队伍名称作出了规定，但没有与之对应的罚则规定。建议今后修改《章程》时，增加“罚则”条文，对不按规定名称执行的，予以必要惩戒。

二是加强学习。2001年，江泽民同志代表党中央在上海人才高峰会议上提出“建设学习型社会”的奋斗目标，各级水行政主管部门及其水政监察队伍提出了创建学习型机关、学习型队伍的目标。《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度”，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》 （国发〔2008〕17号）规定：“强化对行政执法人员的培训。市县政府及其部门要定期组织对行政执法人员进行依法行政知识培训，培训情况、学习成绩应当作为考核内容和任职晋升的依据之一”，“建立健全集中培训制度，做到学法的计划、内容、时间、人员、效果五落实”，《水政监察工作章程》第18条规定：“水政监察人员每年应当接受法律知识培训。水行政执法机关应当制定长期培训规划和年度培训计划，不断提高水政监察人员的执法水平”。根据上述规定，各级水行政主管部门开展了各种形式的学习培训，学习内容比较广泛，建议将《水政监察工作章程》及其水政监察队伍名称规范化列为学习培训内容。

三是加强考核。认真贯彻执行评议考核制，上级水行政主管部门每年对下级包括水政监察队伍名称规范化在内的水政监察工作进行评议考核。对水政监察队伍名称不符合《水政监察工作章程》规定的，责令限期整改。

结束语

统一水政监察队伍名称是水政监察队伍规范化建设的重要组成部分，有利于水行政执法的开展，有利于树立水行政主管部门的良好形象。各级水行政主管部门要高度重视水政监察队伍名称的规范化，为建设法治水利，促进水利可持续发展做出新贡献。