国际三网融合进程评价与启示*

2010-06-25温建伟王厚芹

电视技术 2010年6期

温建伟，王厚芹

（中国电子信息产业发展研究院规划研究所，北京 100846）

三网融合是一种重要的产业融合现象。随着信息化推进、网络快速普及和电子信息技术不断进步，三网融合的技术和体制机制障碍不断弱化，为全面推动三网融合创造了条件，世界各国纷纷将三网融合作为提升信息产业发展的新的增长引擎，上升为重要的国家战略。其中有许多成功经验为全面推动我国的三网融合提供了重要启示。

1 三网融合的层次模型和指标体系

1.1 概念、本质与内涵

笔者认为，“三网融合”是指在任何一种传输载体或不同传输载体的组合上均可以实现不同物理形态的信息或电信信号的传输，表现为电信网、广播电视网、互联网技术层上趋向一致，网络层上可以实现资源共享和互联互通，业务层上各有侧重并互相渗透和交叉，应用层上使用统一的TCP/IP通信协议，产业层上打破各自界限进行逐步融合。从本质上看，三网融合指在同一个网络上可以同时开展语音、数据和视频等多种不同的业务（国际上通称Triple Play，即三重播放业务）。从内涵上看，三网融合包括技术层面的网络融合与业务融合，管理层面的机构融合与法律融合，以及市场层面的产业融合和企业融合。为此笔者提出了三网融合的层次模型和指标体系，并以此为依据，分析对比世界主要国家的三网融合进程，希望能为促进我国三网融合的发展提供借鉴和参考。

1.2 三网融合的层次模型和指标体系

三网融合可以分为三个层面，每个层面都有“软”、“硬”两种融合的领域，共构成六个融合的焦点，这三个层面的六种融合相辅相成、相互影响。市场融合是最终目标，所有层次的融合最终都要体现到市场的融合上，市场融合是三网融合的核心。其中，产业融合表现为产品的融合，消费者可以享受各种融合的终端；企业融合表现为服务的融合，可以享受跨运营商界限的多种服务。技术融合是三网融合的基本要求。其中，网络融合表现为对用户的安全、便捷和透明；业务融合表现为用户可以不受限制的进行信息交换。管理融合是三网融合的必要保障。其中，机构融合表现为监管的协调统一，为企业创新提供肥沃土壤；法律融合表现为规制的上下一致，为产业发展营造良好条件。各自具体的目标和内容详见表1。

2 各国三网融合进程评价

2.1 管理融合对比

管理的融合是三网融合的政治保障，这既包括组织机构的融合，又涵盖法律政策的融合。各国在管理三网融合方面各具特色，与各自的政治体制密切相关。总体上看，欧盟的组织机构融合较早，法律体系也最为先进，这与欧盟法律先行的理念有直接的关联；美国组织机构融合最早，但发展相对缓慢，受到联邦制的影响，中央的融合激励被各地方州政府层层抵制，因此发展速度不及欧盟；日本、韩国和中国同为东亚国家，受到历史文化和意识形态的影响，三网融合的步伐较慢，政策措施也相对谨慎。其中，日本的机构已经融合，正在制定出台融合的统一管理的法律；韩国的管理机构仍是分离状态，但近两年出台了一些鼓励电信和广电双向准入的积极政策；中国在管理机构和法律制定两方面的步伐均较慢，三网融合一直在各方的讨论之中，近期随着技术的不断成熟，党和政府高度重视三网融合的发展，各部门出台了一系列的重要举措，已经具备飞速发展的前提和条件。

表1 三网融合的层次模型

2.1.1 机构融合对比

●欧盟

欧盟崇尚完全融合的监管理念，不区分广电和电信。但欧盟不是具有强制性的政治体制，欧盟成员国有很大的自主性。欧盟议会和理事会只能通过法律推动各成员国向这一方向转变。

英国是最为彻底的执行融合监管的国家。其通信管理局（OFCOM）是英国信息领域统一的业务监管部门，整合了原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个独立机构，对电信、电视和无线电等相关业务进行全面监管，彻底扫除了制约其信息领域快速发展的制度壁垒，使技术和业务融合成为可能。

法国是相对融合监管的代表，对网络与内容分设监管机构，依法统筹发展。法国的独立监管机构视听委员会（CSA），对全国和地方的各种视频内容市场进行统一管理，政府授予该机构包括人事、财务、政策、监督、惩处等多种权利。法国的电子通信与邮政监管局（ARCEP）是电信监管机构，对电信网络的容量和管道进行监管，不涉及内容。ARCEP有权对电子通信运营商之间出现的网络分歧进行调解监管。

德国的监管模式与法国类似。

●美国

美国根据1934年颁布的《电信法》，成立了联邦通信委员会（FCC），在世界上率先实现了监管机构的融合。根据职能设置，FCC有权对商业广播电视、电信进行综合监管。改革之初，电信业和有线电视业仍由FCC内部的不同部门分别管理，其中，有线竞争局和执行局管理电信业，而由媒体局管理广播电视业。如有重叠可通过通信业务机会办公室进行协调。随着业务不断发展的需要，FCC不断调整内部的组织形式和完善相关的政策体系。为应对三网融合的要求，FCC将内设的公共电信的监管机构与有线电视的监管机构合并，统一设立了一个“竞争监管局”，融合后的新机构将电信、广播电视和互联网统一纳入监管范围，统一政策，统一监管。FCC现行委员会根据职能进行分工，共有7个职能部门和10个办公室。

●日本

日本具有融合的监管机构。2001年，日本政府进行机构改革，成立总务省，在管理机构方面实现了对电信和广电的融合监管。总务省下设信息通信政策局，统一负责制定有关广播和通信发展的政策；另设综合通信基础局，对通信与广播设施及相关业务进行监管。机构融合的支撑——承载与内容管制相分离，日本明确将广播公司分为“提供设施的广播公司”和“提供节目的广播公司”，将承载与内容管制相分离。

●韩国

韩国正由分散的监管体系向融合的监管过渡。信息通信部（MIC）是电信业监管机构，下设通信管制局具体负责通信业监管，负责事前监管。通信委员会（KCC）是通信部内半独立的电信监管机构，侧重事后监管。KCC管制权限有向独立电信管制机构转变的趋势。广播电视委员会（KBC）是所有广播电视媒体内容监管的统一机构，负责地面广播电视、有线广播电视、卫星广播电视、有线转播运营和音乐广播电视的许可和核准等管理权。韩国的电信和广电监管部门与中国政府设置机制类似，也面临着具体政策上的相互制约。一般来说，文化部门与广电部门在内容管理方面基本保持一致，而通信部门更多从网络监管方面来审视问题。协调管制上的困难制约了三网融合的发展。

2008年2月，成立了新的融合管制机构——韩国广播通信委员会，从体制机制上进行变革，统一负责韩国电视广播、通信和新传媒相关业务的监管，以期改变韩国融合服务发展相对滞后的现状，并借此繁荣新兴的媒体产业。

2.1.2 法律的融合

●欧盟

欧盟于1998年通过了《电信监管框架指令》（简称《指令》），在《指令》的引导下，各成员国电信业务市场逐步实现了初步的自由竞争。2002年，欧盟通过《电子通信管制框架》（简称《框架》），该《框架》适用于以电子方式传输的一切通信服务，包括有线与无线、数据与语音、广播业务和点到点的个人通信业务等等，统一规范了有线电视、电信等相关网络服务。所有欧盟成员国都已经将它落实为国内的相关法律规范，在网络层面打破了广播与电信的纵向分立的管制机制，消除了广播网络和电信网络相互进入各自领域开展相关业务的政策壁垒。《框架》极大地促进了欧盟国家的双向市场准入进程，快速实现了网络基础设施的融合，电信运营商提供了有线电视节目的传送业务，有线电视运营商开展了高速互联网接入服务。

欧盟近年来出台了更加开放的《视听媒体服务指令》，标志着欧盟立法进入到促进业务、服务融合的历史新阶段。在《视听媒体服务指令》中欧盟以全新的视角对视频服务进行了分类，不再延用传统的广播与通信完全分享的服务界定，从而在概念上消除了电信和广电业务的区分，而根据是否具有播放时间表将视频业务重新划分为线性服务和非线性服务，并根据两类业务传播能力和影响范围的不同出台不同的内容监管办法。

●美国

美国1934年出台《电信法》，成立了统一的监管机构FCC，但严格禁止双向进入。1996年，改革《电信法》，明确允许电信与广电运营商双向进入，都可以提供包括语音、视频和数据的多种业务。但由于美国的联邦制政体，本地州政府存在特许制度，电信运营商要提供视频业务仍需获得州政府的特许经营许可证。2006开始，美国联邦政府要求各州特许机构在90天内答复电信运营商经营视频业务的申请，在180天内答复新视频服务从业者的申请，以禁止各地特许机构以不合理的理由排斥相关从业者进入市场。

●日本

1989年，日本修改《广电法》和《电波法》，明确将广播公司分为“提供设施的广播公司”和“提供节目的广播公司”，并在《电信业务中的广电服务法》中将承载与内容管制相分离。

2001年以来，日本对《电信事业法》等相关法律进行多次重大修改。例如，关于电信进入广电的相关法律有《电信业务中的广电服务法》、《电信业务广播法》、《电信事业法》；关于广电进入电信的相关法律有《广电经营电信业务法》；关于技术融合有《促进开发通信广电融合技术法》。

随着日本信息基础设施数字化和IP化的普及，日本的通信、广电法律体系已经无法满足各类新兴业务的发展需求。日本总务省于2007年12月提出了建立综合法律体系的具体方案。据总务省《2008信息通信白皮书》的阐述，日本政府决定制定“横向分割”的法律体系。该法案可以分为内容、平台、传输设施三个基本层面，其中传输设施又可以分为传输业务和传输设备两部分。日本政府期望建立世界上最先进的法律体系，将当前法律的“纵向分割”结构转换为“横向分割”体系，实现综合的一体化的相关业务法律制度。目前，日本信息通信审议会讨论并修订了《构建通信、广电综合法律体系方案》，并计划近日向日本国会提交正式法案。

●韩国

韩国的相关法律前期进展缓慢，近年来稍有改观。2008年出台了允许电信运营商提供 IPTV业务的《IPTV业务法》，该法案明确提出韩国的广电公司可提供全国性的IPTV服务，但为防止对市场的垄断，其占有率不得高于1/3；KT等电信运营商可直接提供IPTV业务服务。新法案明确允许了电信运营商涉足视频服务，在视频服务领域引发了电信与广电运营商的全面竞争，极大地促进了韩国IPTV产业的发展。同年，韩国出台了《广播通信委员会组织法》，全面调整了广电业和通信业的传统体制框架，成立了韩国广播通信委员会作为融合的监管机构，取代了信息通信部和广播委员会。此次监管体制的改革，将有望改变韩国新兴媒体产业相对滞后的现状，极大繁荣新兴业态。

2.2 技术融合对比

技术融合是三网融合的基础。技术无国界，由于技术的引进和交流，各国三网融合的技术之间没有明显的壁垒，表现为总体趋同的特性。这里主要比较各国信息网络基础设施的情况。各国宽带网络用户数的比较如表2所示。

由此可见，欧洲的宽带网络用户数量远远领先于世界其他地区。中国网络基础设施发展较快，且保持着较高的增长速度。但考虑到人口因素，人均相对数量并不占有任何优势。美国、日本和韩国的宽带用户数量较落后于上述地区，但总体上水平仍然较高。可以认为，目前三网融合快速发展的基础已经具备。

2.3 市场融合对比

市场融合是三网融合的根本目标。世界各国三网融合的市场体现在于其市场规模和企业实力。总体上看，欧盟、美国的IPTV产业明显好于中、日、韩等东亚国家。世界各国IPTV产业规模如表3所示。

西欧是当前IPTV最活跃的地区。法国的IPTV市场由于三大电信运营商的加入而竞争异常激烈。Free公司已经完成了对ADSL2＋网络的升级改造，现有用户的20%都已开通IPTV服务。尽管目前尚无视频点播服务，但随着竞争压力的进一步增加将很快推出。德国由于电视网络覆盖面广且大部分免费提供，致使电信运营商的IPTV市场开拓缓慢，点播电视是德国IPTV业务的主要收入来源。比利时和荷兰的电信运营商网络覆盖面大，凭此优势大力推广网络视频服务，并且还将启动时移电视、视频点播等服务。与此同时，各国的广电服务商也推出了的电信业务开展竞争。

东欧国家的电信运营商也极力推广IPTV市场，但由于传统上俄罗斯、波兰等国的付费电视用户很少，目前市场前景仍然很不确定，基本上都还没有达到用户人数上的盈亏点。

美国IPTV的发展受到地方特许制度的影响，发展速度明显不如欧盟国家。电信运营商开展视频服务，要向多个地方政府申请，且特许经营许可证还要求从业公司向政府缴纳收入5%的营业税大大增加了行业门槛，保护了传统广电部门。相信美国目前针对此种情况的政策改革将能部分改变IPTV进展缓慢的现状。

日本的基础设施完善而发达，IPTV市场活跃而行业竞争也相当激烈。目前，日本的宽带网络带宽已达到20～40 Mbit/s，完全可以满足IPTV甚至高清电视业务的承载需求。目前IPTV市场主要被NTT，KDDI，Softbank，Poweredcom，Itochu等大型运营商瓜分。随着全新的综合监管法案的出台，有理由相信日本凭借其先进的技术优势和强大的购买力将成为世界上相关业务发展最快的地区之一。