重庆市城镇化进程中城镇郊区耕地保护问题浅析

胡晨成,刘昌华,程锡麟

（河南理工大学测绘与国土信息工程学院,河南焦作 454003）

城市化是人类社会发展进步的必然产物和重要标志。土地是支持城市经济发展的物质基础,快速的工业化和城市化进程加速了耕地非农化的流转,由此产生的耕地资源大量流失、粮食安全以及生态环境等问题不容忽视[1]。重庆市是我国西南重要经济中心,尤其是1997年直辖市正式建制以来,重庆市的经济发展和城镇化进程又迎来了一个发展的黄金时代。然而,伴随着重庆市城镇化的不断发展,重庆市耕地特别是城镇郊区耕地也在持续减少,城镇建设与耕地保护矛盾日益尖锐,耕地保护问题突出。笔者通过分析其原因和寻找对策,在“保经济增长、保耕地红线”行动中为重庆市的经济发展和城镇建设提供用地保证和保护耕地资源,正确处理经济发展、城镇化和耕地保护的矛盾。

1 重庆市耕地变化及其保有量预测

1.1 耕地变化的经济背景

重庆市经济飞速发展表现为:2007年全市生产总值4 122.51亿元,人均 GDP12 741.89元,分别是1978年的61.24倍和49.88倍。重庆市经济高速发展的同时,产业结构也发生了巨大的变化,从1978-2007年重庆市GDP构成显示,第一产业即农业产值占GDP的比重呈下降趋势,第二产业占GDP的比重稳中有升,第三产业占GDP的比重呈不断上升趋势,与第一产业占GDP比重呈现出明显的负相关。这表明,随着重庆市经济的发展和城镇化进程的加快,农业在重庆市生产总值的比重越来越低,第三产业所占比重不断上升(图1)。

图1 重庆市1978-2007年产业结构变化

1.2 耕地变化趋势分析

由表1可知,1996-2008年,重庆市耕地面积呈下降趋势,耕地减少的原因有:建设占用减少耕地,灾毁减少耕地,生态退耕减少耕地和农业结构调整减少耕地4个原因,但是,建设占用减少耕地占耕地减少量的一半以上,其中,城镇郊区耕地非农化功能更为严重。由于重庆市经济的快速发展和城市水平的不断加快,经济发展和城市建设不断占用耕地,经济建设和耕地保护矛盾突出。

1.3 重庆市2010年和2020年耕地保有量预测

根据重庆市1996-2008年13 a的耕地资料统计结果[2],见表1,在以时间t为横坐标(自变量X)、耕地面积S为纵坐标(因变量Y)的坐标系上展绘,可以得到一条反映重庆市历年耕地面积变动趋势线,如图2所示。

表1 重庆市耕地变化直线模型计算(1996-2008年)

数据选自《重庆市国土资源和房屋管理2008年公报(二)——土地资源》和《重庆市(1997-2010)土地利用总体规划》

由图知,该地区历年耕地面积变化呈递减趋势且变化增减幅度大致相等,拟以直线方程配合,根据最小二乘法和微分求极值的原理,导出一组标准方程式。

图2 重庆市历年耕地面积变化三点图

求解上列方程组得系数a和b的计算公式为

把有关数据代入上式,求得

直线预测模型为

根据相关系数的计算公式

得出相关系数r=-0.94421

标准误差

根据上述模型的预测误差可知,在13个预测值(样本范围)中,预测误差全部在5%以内,除2001年、2002年两年误差超过2%以外,其余全部在2%以内。这一切充分说明应用＾Y=264.0627-3.3129X模型对重庆市耕地面积进行直线趋势预测达到满意的效果。

因此,2010年耕地保有量的因变量X=15,2020年耕地保有量的因变量X=25,代入＾Y=264.0627-3.3129X得到2010年耕地保有量和2020年耕地保有量分别为214.36万hm2和181.24万hm2。《重庆市土地利用总体规划(2006-2020)》确定的2010年耕地保有量和2020年耕地保有量分别为221.67万hm2和217.07万hm2。

通过上述模型预测重庆市2010年和2020年耕地保有量与《重庆市土地利用总体规划(2006-2020)》确定的2010年和2020年耕地保有量相比分别小7.31万hm2和35.83万hm2。未来一段时期重庆市经济发展和城镇化进程速度会更加迅速,经济发展和城镇化水平提高必然会占用一部分耕地,“建设与吃饭”、“经济发展、城镇化与耕地保护”矛盾更加尖锐。如何为经济快速发展和城镇建设提供可靠的用地保证,同时又要保证足额完成规划目标年耕地保有量目标,寻求“建设与吃饭”、“经济发展、城镇化与耕地保护”的平衡点,促进重庆市经济和城镇化又好又快发展。

重庆市耕地减少主要呈现由城镇向四周辐射扩散状态,越靠近城镇的耕地减少速度越快,即耕地减少主要集中在城镇郊区。本文探讨耕地保护问题,主要是关于城镇郊区耕地的保护问题。

2 城镇郊区大量耕地流失原因分析

2.1 市场经济条件下市场调节的缺陷

1978年改革开放以前,我国实行高度集中的计划经济体制,所有生产资料的分配(包括土地)由国家统一调配,那时严格控制城市规模,城乡人口流动极小,城镇郊区耕地被建设占用的问题并不十分突出。改革开放至今,我国已经打破了高度集中的计划经济体制,建立起来了充满活力的社会主义市场经济体制。市场经济是市场在资源配置中起基础性作用的经济。然而,市场调节具有自发性、盲目性和滞后性的缺陷。

由于目前农业生产的比较效益相对低于其它非农产业,城镇郊区农民和农村集体在追求自身经济利益最大化的动力驱使下,耕地保护积极性低,私自转变耕地用途,用于非农业生产。一方面,由于城镇房价不断上涨,郊区农民和农村集体在耕地和基本农田上建造住宅用于出租或出售,既浪费了耕地资源,也扰乱了正常房地产市场。另一方面,违法签订耕地租赁协议,以“以租代征”的方式将耕地出租给非农业生产者来获得收益相对较高的租金,非农业生产者在耕地和基本农田上建造工厂或者从事其他非农生产,造成耕地表层土壤破坏严重,一般情况下短时期内很难恢复耕作,造成了耕地资源的的巨大破坏,危害国家粮食安全,也不符合可持续发展的要求。

2.2 部分地方政府错误的政绩观和本位主义思想

由于一些地方政府领导片面追求政绩,或只从本地区经济发展着眼,缺乏全局意识,为了发展本地经济不惜损害子孙后代利益,危害国家粮食安全,大兴土木,建造一些标志性政绩工程,非法圈地用于建设,凡是性质严重的土地违法行为,政府违法带有普遍性,违法普遍披着“发展地方经济”的外衣。2005年-2008年期间,重庆市多个县乡(镇)领导因土地违法案件受到党纪政纪处分。

2.3 现行一些土地管理制度不利于城镇郊区耕地保护

首先,集体土地所有权主体不清晰。从现行法律看,集体土地所有权的主体是农民集体,看起来所有权主体很清晰,在同一行政村中,既有村,又有村民小组,还有集体经济组织,那么属于村民小组的全体农民所有呢,还是全村农民集体所有,还是全村农民集体所有?[3]由于法律对集体土地所有权的主体界定的不是十分清楚,使农村集体特别是城镇郊区耕地被征收征用时,就难以有明确的集体组织或集体内的自然人去履行保护耕地和基本农田的责任和义务。其次,《土地管理法》对“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定在实际的实施过程中给地方随意征地提供了过大的“合法空间”。由于“公共利益”很难准确界定,某些地方政府只从本地经济发展着眼,盲目扩大城市规模,城镇郊区耕地成为征地首选。由于城镇一般分布在自然条件较好的区域,新增建设用地占用郊区耕地,可以减少建设成本[3]。并且,《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定:征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。由于征收征用耕地补偿标准是按照被征耕地原用途给补,而被征土地转为国有土地后,国有土地使用权出让金则是按照居住、旅游、餐饮、仓储或者工厂建设用途价格出让。土地使用权出让金与被征耕地补偿费用之间的巨大差额成了地方政府疯狂征地的又一原因。

3 城镇郊区耕地保护新机制探索

城镇化进程中城镇郊区耕地保护新机制的方法探索,是以新制度经济学和社会主义市场经济条件下我国土地市场具有的特点为理论基础,提倡在尊重市场经济规律的前提下,通过政府强有力的宏观调控措施来弥补市场调节的缺陷,进而为我国在世界金融危机情况下社会经济平稳、快速、健康发展提供用地保证和粮食安全,在“保红线和保增长”中寻求城镇发展和郊区耕地保护的平衡点。根据我国现在城镇郊区耕地面临的问题,本文提出以下几条解决措施。

3.1 加强政府的宏观调控

中国特色的社会主义市场经济下,政府参与宏观调控能够克服市场自发调节的不足,尤其是在当前“土地参与宏观调控”背景下,政府的宏观调控政策对破解“城镇发展与城镇郊区耕地保护”显得尤为重要。我国政府宏观调控的手段主要有经济手段、法律手段和行政手段。

(1)积极发展都市农业,通过提高郊区农民收入来激发农业生产的积极性和保护耕地的积极性。坚持“工业反哺农业、城市反哺农村”的农村发展道路,增加种粮农户补贴的基础上,运用经济杠杆,提高粮食价格,降低或减免城镇郊区农民或农村集体发展特色观光农业的税费标准,为城镇郊区农民或农村集体发展特色农业提供信贷资金支持,通过鼓励城镇郊区发展收益高的特色农业来达到保护耕地的目的。城镇郊区农民和农村集体应该充分利用距离经济中心即城镇近的优势,充分利用现代城市上班族工作压力大,空闲时间相对较少,城镇郊区近郊游更适合这一消费人群的特点,并且结合他们的爱好,可以大力发展“白领农庄”经济,“都市农业”经济等,使城市上班族从“网络农场”走进“现实农场”,体验农田劳动的快乐产业模式。通过大力发展都市农业旅游产业,可以促进城市郊区农村经济增长,增加农民收入,从而使都市郊区农村实现经济、社会协调发展的同时,提高农民和农村集体保护耕地的自觉意识。

(2)发挥宏观调控的法律手段,进一步完善耕地保护法律体系。今年政府工作报告中再一次提到“城乡建设都要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”。在城镇化进程和城市建设过程中,各级政府特别是各级土地行政主管部门要认真贯彻法律法规,坚持“严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量对耕地实行特殊保护”的法制观念,坚持落实最严格的土地管理制度。随着我国社会经济的发展,应该根据现实需要,出台专门的耕地保护法律,为我国城镇化发展中出现的“建设与吃饭”的耕地争夺提供详实的法律依据,逐步完善现有的土地征收征用和补偿法律。如《中华人民共和国土地国立法》应增加国家在征收征用耕地过程中“公共利益”的界定准则。同时,土地补偿留给失地农民份额过少,仅限于直补[4]。提高征用征收城镇郊区耕地补偿标准,合理分配土地收益。从长远来看,对农民集体土地产权利益和耕地资源的有效保护是不断完善我国土地法律体系建设,形成一个保护集体土地产权、抵御地方政府土地违法的制度屏障[5]。

(3)实行最严厉的行政手段,坚决打击土地违法行为,遏制城镇郊区耕地被占势头。随着城镇化的加快,城镇建设与耕地保护矛盾更加突出。为了有效保护耕地,维护国家粮食安全和法律法规的权威性,各级土地行政主管部门应该加大土地执法力度,建立打击城镇郊区耕地违法的长效机制。土地监察部门要充分利用现有人员和技术开展耕地动态执法监察,及时发现及时处理。同时,结合当前实际,充分利用《国土资源部关于开展2009年度土地卫片执法检查工作的通知》(国土资发[2010]15号)的契机,认真贯彻落实国务院领导关于“土地督察工作要加强,敢于碰硬,不怕得罪人”的指示精神,充分发挥土地卫片执法检查的警示和震慑作用,有效遏制土地违法行为[6]。随着土地违法案件打击力度的不断加大,近年土地违法案件呈下降趋势,但是土地监察形势依然严峻,土地违法打击力度不容松懈,保护城镇郊区耕地任务艰巨。

3.2 认真落实耕地占补平衡制度

在经济发展和城镇化进程中,确实需要占用耕地的,必须落实“耕地占补”制度,坚持耕地总量“数量不减少、质量有提高”的原则。

3.3 严格遵守土地利用总体规划

全国人大代表、河南省副省长张大卫认为,土地利用总体规划、城镇发展规划、产业聚集发展规划一定要做到精准对接。要千方百计地在城镇化发展过程中大力挖潜,实现节约用地。

3.4 建设保障性住房解决城镇居民的住房压力

通过政府提供经济适用房和廉租房,解决城镇中低收入者因在城镇买不起房、租不起房而向城镇郊区转移居住引起的城镇郊区农民和农村集体开发房产而占用耕地问题。

3.5 充分发挥媒体宣传监督作用,提高公众耕地保护意识

当今社会,报纸、电视和网络等媒体的力量变得越来越强大,任何社会事件,当媒体介入之后,在引起公众高度关注的同时而得以快速解决。在城镇过程中的耕地保护问题应该成为媒体关注的重点,各级土地行政主管部门应该定期将本行政辖区内的耕地违法案件的查处情况向媒体公布,同时通过媒体向全社会宣传我国实行耕地保护政策的重要性和迫切性,使公众形成“保护耕地就是保护我们的生命线”的共识。发挥群众的监督作用,走全民保护耕地的路线。

[1]郗静,曹明明,雷敏.城市经济发展与耕地保护规模研究:以西安市为例[J].西北大学学报:自然科学版,2009,39(2):298-302.

[2]王万茂,韩桐魁.土地利用规划学[M].北京:中国农业出版社,2002.

[3]秦明周.耕地保护制度、绩效与案例[M].北京:科学出版社,2009.

[4]周新记,黎伟,李阳阳.从城市建设征用土地看农民权益的保护[J].法制与社会,2009(19):290.

[5]陈多长.中国现行土地管理体制:制度缺陷与改革思路[J].特区经济,2004(8):28-30.

[6]《国土资源部关于开展2009年度土地卫片执法检查工作的通知》(国土资发[2010]15号)