刍议水利建设基金的征收与管理——以辽宁省为例

张华峰

（辽宁省防汛抗旱指挥部办公室，110003，沈阳）

一、水利建设基金征收与管理概况

1.建立时间、征收范围及标准

《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》（国发〔1997〕7 号）于 1997年1月1日正式施行，标志着水利建设基金正式建立。辽宁省于1998年1月21日出台了 《辽宁省水利建设基金筹集使用管理暂行办法》（省政府第86号令），规定从养路费、公路建设基金、车辆通行费、公路运输管理费、地方交通及公安部门的驾驶员培训费、地方分成的电力建设基金、市场管理费、个体工商业管理费、征地管理费、市政设施配套费中划转3%作为水利建设基金；对于承担重点防洪任务的城市，从征收的城市维护建设税中按照一定比例划转水利建设基金，其中，沈阳、盘锦为20%，抚顺、本溪、丹东、锦州、辽阳、铁岭为18%，营口、朝阳为15%；同时将河道工程修建维护费（以下简称河维费）纳入水利建设基金管理。河维费是辽宁省于1995年开征的一项河道行政事业性收费，征收对象为辽宁省行政区域内的企业、其他经济组织、个体工商户和城镇职工。企业和其他经济组织按销售或营业收入的 0.5‰～1‰征收；个体工商户按销售收入的1‰或每年每户30元定额征收；有工资收入的城镇职工，每年每人按5元征收，由单位代收代交。征收上来的河维费，市、县留60%，缴省上40%。

2.收入支出规模

1998—2007年，辽宁省省级水利建设基金共划转征收29.39亿元，其中划转18.33亿元，征收河维费（缴省部分）11.06亿元。划转征收数额总体呈增长趋势，见图1。

累计安排用于水利建设支出26.46亿元，其中，划转部分安排16.84亿元，缴省河维费安排9.62亿元。支出主要用于偿还重点水利工程建设债务和河道防洪工程建设，两项支出共占总支出的81%，见图2。

3.预算及财务管理

辽宁省水利建设基金从建立开始一直执行纳入预算管理的政策。省财政厅按相应收费及政府性基金的入库情况，将收入按比例逐月划转；委托地税部门代征河维费，市、县地税部门完成征收后将40%缴省上，省地税部门统一汇缴后上缴省财政厅。支出由省水利厅根据水利工程建设及债务偿还等实际需要向省财政厅提出申请，经省财政厅审核后下达指标文件并拨付资金。2002年，省级水利建设基金纳入部门预算编制范畴。在每年编制下一年度预算时，由省财政厅、省水利厅根据划转所基于的收费和基金的预算收入情况，当年实际划转情况及河维费下一年费基、费源的预测情况，研究商定下一年征收计划，并按照征收计划编制水利支出预算。其中，划转部分全额安排水利支出，缴省河维费需按一定比例进行财政沉淀。2008年，省级水利建设基金的安排使用实现了除超收情况外，全部通过年初预算指标文件下达，减少了预算执行追加。在资金的拨付使用上，省属项目补助资金通过国库集中支付系统和零余额账户，由项目单位按进度申请使用；市、县生产性专项补助资金纳入省财政支农专户管理，县属项目资金直拨到县，资金使用、核算实行财政报账制。

二、水利建设基金发挥的效益

据统计，1998—2007年，辽宁省省级水利建设基金的投入占省级财政水利专项总投入（不含基本建设投资，下同）的比例高达55%。水利建设基金的建立，为辽宁省水利建设开辟了一条极为重要的资金筹集渠道，缓解了水利投入不足的矛盾，有力地推动了辽宁省水利事业的发展。

1.拓宽了水利建设的投融资渠道

改革开放以来，辽宁省水利部门解放思想，积极推进投融资体制改革，对具有巨大社会效益和一定经济效益的项目，大胆利用外国政府贷款、国债转贷地方资金和国内商业银行贷款，弥补工程资金不足，较好地解决了1998年之前国家对水利投入相对较少和一直以来的地方配套资金不到位的问题，加快了辽宁省重点水利工程建设。观音阁水库和白石水库是辽宁省“八五”和“九五”时期建设的重点水利工程，也是利用外国政府贷款、国债转贷地方资金和国内商业银行贷款修建的两个典型水利工程。水库建成后，辽宁省堤库联合调度的防洪体系基本形成，抗御洪涝灾害的能力大大增强，工农业和城市生活的用水矛盾得到缓解，同时发电养鱼效益也很显著，取得了巨大的社会效益和经济效益。但辽宁省也因此背负了较为沉重的债务负担，单纯依靠水利工程自身的经济效益无法偿还。水利建设基金的建立，解决了这一难题。利用水利建设基金偿还水利工程建设期债务，实现了政府对水利工程防洪和社会效益的补偿，贯彻了公共财政理念，为确保水利工程自身乃至辽宁省水利工程建设步入良性循环奠定了基础。据统计，1998—2007年，观音阁、白石水库日元贷款和国债转贷到期本息共计13.23亿元，全部利用水利建设基金按时偿还。近几年，凭借辽宁供水集团这个投融资平台，利用国内商业银行贷款，辽宁省又先后实施了石佛寺水库、大伙房水库除险加固、参窝水库除险加固、平山供水工程、引细入汤等工程，进一步加快了水利建设步伐。经过积极争取，在省财政的支持下，2004—2007年又累计从省级水利建设基金中拿出1.7亿元，用于偿还大型水利工程建设期国内商业银行贷款。同时从2008年开始，将此款项固定列入省级财政年度预算，资金额度增加至1亿元。总之，地方水利建设基金的建立，为水利建设投融资拓宽了渠道，缓解了水利建设资金短缺的压力。

2.促进了河道防洪工程建设的快速发展和辽河流域防洪体系的初步形成

据统计，1998—2007年，辽宁省省级财政专项资金共投入河道防洪工程建设11.19亿元，其中河维费投入7.89亿元，占总投入的70%以上。利用河维费，辽宁省先后集中整治了浑河、大辽河和绕阳河等几条大河，并对大江大河砂基砂堤、险工险段和重点跨市中小河流开展治理，对重点城市防洪工程建设给予补助，大大加速了辽宁省河道防洪工程建设进程。截至2007年年末，辽河流域重点防洪河段共修建河道堤防2 505 km，结合主要河流上的控制性枢纽，辽河流域初步形成了较为完整的防洪工程体系。

3.加快了病险水库除险加固步伐

据统计，1998—2007年，省级水利建设基金共投入病险水库除险加固工程1.57亿元，占同期省级财政病险水库除险加固专项总投入的56%。病险水库除险加固工程的实施，消除或减轻了病险水库存在的安全隐患，保护了水库下游人民生命和财产安全，防洪和社会效益不可估量。同时以此为契机，进一步完善了病险水库除险加固项目前期工作，为配合国家从2008年开始大规模实施的病险水库除险加固工程奠定了基础。

4.为深化水利工程管理体制改革提供了资金保障

国务院转发水利工程管理体制改革意见之后，辽宁省积极制定具体的推进和配套措施。2005年，《辽宁省水利工程管理体制改革实施意见》出台，规定每年从水利建设基金和河道工程修建维护费中拿出30%用于水利工程的维修养护。据统计，仅2006年和2007年两年，辽宁省就从省级水利建设基金及河道工程修建维护费中拿出8 000余万元，用于省管水库和省管大江大河堤防的维修养护。这既确保了水利工程的安全运行，同时也为深化水利工程管理体制改革、促进水利工程“管养分离”提供了资金保障。

三、存在的问题

1.水利建设基金的征收期限即将到期

根据有关规定，水利建设基金的征收期限到期时间为2010年12月31日到期。水利建设基金作为水利投入的重要来源，到期后是延期征收，还是停止执行，将会对水利事业的发展产生重大影响。

2.水利建设基金建立与划转的执行情况较差

表现为省级水利建设基金的划转范围过小，市、县水利建设基金大多没有建立。辽宁省省级水利建设基金的划转范围仅限于养路费、高速公路通行费和普通公路通行费，远小于规定范围。全省除4个市执行水利建设基金划转政策外，其他市、县均未执行。执行的4市大多执行定额划转，实际划转额与应划转额相差悬殊。据统计，1998—2007年,市、县水利建设基金的划转额还不到省本级划转额的8%。

3.纳入水利建设基金的行政事业性收费被高额沉淀

水利建设基金属政府性基金，按国家规定应全部纳入预算管理，专款专用，全额用于水利建设支出。划转的水利建设基金与纳入水利建设基金管理的收费同属水利建设基金，应实行相同的预算管理政策。但在实际执行过程中，很多地区对两种来源的水利建设基金还是分别管理，执行不同的预算管理政策。以辽宁省为例，对划转的水利建设基金不沉淀，全额用于水利建设支出；对纳入水利建设基金的河维费则沉淀用于社保等支出，且沉淀比例逐年升高，目前已高达18%。

4.地方留成河维费挤占挪用问题突出

由于地方财力状况较差、监督制约不到位和人员财经法纪意识不强等因素影响，个别地区非水利支出挤占挪用河维费现象严重。据2008年相关数据统计，辽宁省市、县留成的河维费，平均每年有20%以上被用于非水利用途，个别地区这一比例高达近70%。这严重违反了水利建设基金和河维费的征收使用管理办法及国家财经法纪，严重影响了地方水利建设的投入和对省以上水利建设项目的配套。

5.成品油税费改革对水利建设基金划转的影响

2008年12月28日，国务院发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，成品油税费改革正式施行。改革取消了公路养路费等6项收费，提高了成品油消费税单位税额，并通过转移支付方式对各地原“六费”收入进行补偿。根据财政部印发的《中央对地方成品油价格和税费改革转移支付办法》，中央对各地的转移支付额由替代性返还和增长性补助两部分组成。替代性返还按核定基数，增长性补助是在改革形成的收入超过原来测算收入10%时安排。目前，各地替代性返还基数已由财政部制定下达，是以各地2007年年末“六费”收入为基础，考虑一定增长率确定的。水利建设基金目前只能按中央转移支付替代性返还基数中对原公路养路费等收入的补偿数额进行划转。如果中央转移支付增长性补助不再对原“六费”收入进行新的替代补偿，替代性返还基数又长期保持不变，那么按此划转的水利建设基金将长期处于“零增长”状态。另外，中央转移支付增长性补助安排与否存在不确定性，其安排的先决条件中的“测算收入”的数值多少，如何测算，如何确保测算的准确性和合理性，是改革前一次性测算还是每年都进行一次测算等等详细问题没有说明清楚。

四、几点建议

1.延期征收水利建设基金，扩大征收规模，强化执行监管

鉴于水利建设基金的巨大防洪和社会效益及对水利事业发展的极端重要性，建议国家继续征收水利建设基金，并考虑扩大水利建设基金的划转范围和划转比例；加强执行监管和宣传，明确奖惩政策，建立水利建设基金的建立、划转和使用监督机制，切实解决水利建设基金划转落实不到位的问题，逐步使水利建设基金成为包括水利基建投资在内的水利总投入的主体来源。

2.规范纳入水利建设基金的水利行政事业性收费的预算管理

为解决目前一方面水利投入不足、另一方面纳入水利建设基金的水利行政事业性收费又被高额沉淀的矛盾，建议相关部门进一步明确对纳入水利建设基金的水利行政事业性收费实行与划转的水利建设基金相同的预算管理政策，将其全额用于水利建设，不得沉淀用于其他用途。可查实的已沉淀用于非水利用途的资金，应考虑财力承受能力，分年返还原资金使用渠道。同时，审计、监察部门应做好审计监督。

3.积极发展县域经济，完善相关制度，加强审计监督

着眼于根本和长远，解决河维费挤占挪用问题。要积极培植、扶持县域经济发展，进一步完善分税制和转移支付制度，扩大市、县财政收入规模，使市、县尤其是县级财政步入良性运行轨道，减少挤占挪用的实际需求和主观动机。同时加强资金审计，强化财政内部监督，完善规章制度和稽核、制约岗位设置，建立并严格执行资金安排使用的标准流程和集体决策制度，加强领导干部和从业人员财经法纪培训。

4.规范成品油税费改革转移支付

通过采取增长性补助措施对原“六费”收入继续进行补偿或按经济社会发展情况逐年制定替代性返还基数等措施，进一步规范成品油税费改革转移支付，明确补偿计算及增长性补助相关数据测算的详细内容。在规定条件满足时，要综合考虑各地成品油消耗量等因素，及时对增长性补助给予全额安排。各地要根据转移支付情况及国家规定的替代补偿方式，严格执行公路养路费等收入的替代补偿和水利建设基金划转，确保水利建设基金划转数额能够按经济社会的正常发展逐年增长。

[1]金旸.我国水利建设基金未来发展的关键问题[J].集团经济研究，2007（1）.