崇明生态岛建设的管理评价指标体系构建

○张文辉 （同济大学经济与管理学院 上海 200092）

一、管理评价可以促进生态岛建设的宏观管理效能

生态建设的宏观管理是当前崇明生态岛建设工作的中心环节，管理评价可以促进生态岛建设的宏观管理效能。这取决于生态建设的内涵、进程及评价特点。从建设内涵看，生态建设是基于生态承载力的走向可持续发展的自适应过程，必须通过政府引导、科技催化、企业兴办和社会参与，促进社会、经济和自然复合生态系统的协调发展。为此，除了社会和谐、经济发展、环境友好、生态健康、资源节约，生态建设还包括管理科学这一重要的建设目标和内容，构成六大有机联系的建设领域，进而可以体现为生态建设的评价指标体系。在我国，生态建设采用政府主导型的建设模式，因此，生态建设的宏观管理及评价工作具有战略主体性、战略主导性和战略总控性。从建设过程看，生态建设工作在规划、实施和运行的各个阶段都离不开宏观管理和综合评价。宏观管理和综合评价工作可以引领生态岛建设的规划方向，调控生态岛建设的实施进程，规范生态岛建设的运行行为。从建设评价看，在“压力-状态-响应”模型下，生态建设的社会、经济、环境、资源和生态的评价及响应具有单一性；作为生态建设的宏观管理工作的再管理活动，管理评价及响应具有整体性和综合性，可以总控整个复合生态系统的各个层面。崇明生态岛建设的宏观管理及评价工作的关键是研究并建立起一套科学合理的评价指标体系，用以规范生态建设的综合管理，实现生态建设的管理创新，增强生态建设的宏观管理效能。目前，国内外生态建设的管理评价尚不多见，缺乏相对独立的系统研究。因此，科学而系统地构建生态岛建设的管理评价指标体系，在理论和实践上都具有先进性，意义重大。

二、构建管理评价指标体系需要满足系统性科学原则和宏观性应用要求

设计生态岛建设的管理评价指标体系必须有明确的评价目标，同时还要符合科学、系统、可比、实用和前瞻的要求，符合系统性评估的要求。不仅如此，构建评价指标体系还需要结合上海市生态型城市建设和崇明生态岛建设的现状水平和发展特点，需要坚持以下几个方面的宏观要求和实践准则。其一，战略性原则。服务于崇明生态岛建设的战略规划与战略管理，引领崇明生态岛建设中社会、经济和资源环境等方面的生态化建设与发展领域的综合发展管理和宏观治理。其二，现代化原则。按照上海市率先实现现代化建设的要求，以崇明生态岛的城乡二元分离为起点，以城乡关系的现代化重构为切入点，通过生态文明建设促进并实现城乡统筹。其三，时代性原则。反映科学发展和与时俱进的时代追求，反映依法治国的发展趋势，反映科教兴国和科教兴市的大政方针，反映网络化、国际化和知识化的发展背景。其四，务实性原则。结合上海市生态型城市建设和崇明生态岛建设的现状水平和发展特点，反映崇明生态岛建设与管理的本底和核心管理需求。

三、构建管理评价指标体系需要面向生态岛建设工作的核心管理需求

构建管理评价指标体系要贯彻科学发展观。崇明生态岛建设的总体目标是按照科学发展观的思想和要求建立起来的。2000年以来，通过规划编制、环保行动、财政税收、组织协调、行政区划、科技支撑，以及创建国家级生态县等一系列措施，崇明生态岛建设的宏观管理工作初步展开，正在有序推进,成为落实科学发展观的生动实践。作为上海市转变经济发展方式、建设生态文明的试点区域，崇明建立起一套生态建设的管理评价指标体系，发布科学的评价结果，不仅有助于促进上海市生态型城市建设及崇明生态岛建设工作，也有助于培育生态型发展的创新区域，为国内其他地区的生态建设提供借鉴。

在科学发展观的指导下，构建管理评价指标体系要面向生态岛建设工作的核心管理需求。基于政府主导型的生态建设模式，崇明生态岛建设也是在政府决策高层的领导下逐步推进的，为此，崇明生态岛建设的管理评价指标体系，需要围绕政府主导生态建设工作的核心管理要求加以构建。在崇明生态岛建设中，政府主导生态建设工作的核心管理需求是：以科学发展观为统领，建立生态建设的核心管理能力和宏观管理机制，并引导社会公众广泛参与；实施综合导向管理，既要防止片面追求经济增长而导致的生态与环境危机，也要防止单一的生态主义导向而导致的社会经济衰退或持续贫困倾向；实施综合发展管理，协调社会、经济、环境等方面的生态化发展战略，促进崇明生态岛的复合生态系统的协调发展。

四、采用“能力-机制-参与”和“支撑-执行-保障”的系统交互模式构建指标体系

1、“能力-机制-参与”模式。“能力”指生态岛建设的管理能力，“机制”是指管理机制，“参与”是指公众参与。从生态建设的管理基础及实现方式来看，“管理能力”本质上是一种可持续发展的能力，是“可持续发展能力”的体制性思想性的发展基础，是“可持续发展能力”的管理表现。联合国环境与发展大会（里约大会）1992年通过的《21世纪议程》指出：一个国家的可持续发展能力，在很大程度上取决于该国的生态状况与地理条件下的人民与体制的能力。这说明了管理能力构成了可持续发展能力的基石。相应地，管理机制则是可持续发展的“管理能力”的运行机理和实现方式。它可以分为内在机制和外在机制；内在机制属于政府内涵式管理的范畴，是狭义的“管理机制”，外在机制属于政府外延式管理的范畴，主要是指“公众参与”。因此，“管理机制”和“公众参与”分别是内涵式权威型与外延式民主型的生态岛建设的管理实现方式（如图1）。

图1 “能力-机制-参与”模式

2、“支撑-执行-保障”模式。生态建设的宏观管理除了可以按照“能力-机制-参与”模式加以评价，还可以按照“支撑-执行-保障”模式加以评价。“支撑”是生态岛建设的“管理支撑”，“执行”是指管理执行，“保障”是指管理保障。从管理的结构和效能关系分析，由“支撑-执行-保障”所构成的生态建设的宏观管理系统中：“管理支撑”反映了崇明生态岛建设与管理的组织属性和有序化水平；“管理执行”反映了崇明生态岛建设与管理的行为属性和文明水准；“管理保障”反映了崇明生态岛建设与管理的果属性和效率水平（如图2）。

图2 “支撑-执行-保障”模式

3、“能力-机制-参与”和“支撑-执行-保障”的系统交互模式。完整而系统的管理评价指标体系既要反映生态建设的宏观管理基础和实现方式，也要反映生态建设的宏观管理体系的结构和功能属性。为此，崇明生态岛建设的管理评价指标体系可以采用“能力-机制-参与”和“支撑-执行-保障”的系统交互模式（如图3）。该模式既可以充分反映崇明生态岛建设的体制性思想性基础，按照民主集中机制建立的生态建设的实现机制，以及内外兼治的社会化建设模式，也可以系统地描述崇明生态岛建设的宏观管理体系结构及其综合管理工作的组织有序性质和水平、行为文明性质和水平，可靠保障程度与有效实现水平。

图3 “能力-机制-参与”和“支撑-执行-保障”的系统交互模式

五、按照上海生态型城市建设阶段实施动态化的系统设计

1、按照上海生态型城市的建设阶段设计指标体系。崇明生态岛建设是上海建设生态型城市的有机构成和重点区域，并纳入了上海市“十五”生态环境建设重点专项规划。上海实现生态型城市建设目标的时限为15年，设立了框架期（2006-2010年）、发展期（2010-2015年）和成型期（2016-2020年）的分阶段目标。这是构建崇明生态岛建设的管理评价指标体系的基本依据。

2、实施动态化的系统设计，兼顾核心管理需求和数据可得。依据上海市建设生态型城市的框架期工作安排，结合崇明生态岛建设的核心管理需求和现有的数据条件，可以分别形成核心需求型和数据可得型的框架期管理评价指标体系方案，并以此作为构建发展期和成型期的管理评价指标体系方案的基础依据，实现指标体系的动态化的系统设计。核心需求型方案中各个指标可以表征的生态岛建设的管理基础与实现方式及其管理结构功能属性，具有理论合理性，但其部分指标缺乏数据条件（见表1）。为此，在维持指标的表征意义的前提下，核心需求型方案可以改进为数据可得型方案。该设计可以兼顾核心管理需求和数据可得，既实现了“能力-机制-参与”和“支撑-执行-保障”有机结合的交互型系统评价模式，又强化了指标体系的可操作性。前述缺乏数据条件的指标不仅可以作为框架期参考指标使用，还可以纳入发展期和成型期的管理评价指标体系方案，在创造数据条件的情况下逐步加以采用，促进指标体系的动态化的系统设计。

表1 框架期管理类评价指标体系（核心需求型）

六、结束语

管理评价指标体系构建研究是增进崇明生态岛建设的宏观管理效能的关键工作。该研究不仅要符合系统性科学原则，还要满足宏观性应用要求，譬如，面向生态岛建设工作的核心管理需求。研究表明，可以采用“能力-机制-参与”和“支撑-执行-保障”的系统交互模式，按照上海生态型城市的建设阶段，能够实现崇明生态岛建设的管理评价指标体系的系统构建和动态化设计。

[1]张文辉：崇明生态岛建设的管理评价需求分析[J].当代经济，2009（9）.

[2]王如松、林顺坤、欧阳志云：海南生态省建设的理论与实践[M].化学工业出版社，2004.

[3]马成樑：崇明东滩生态化建设高层论坛文集[M].同济大学出版社，2005.

[4]曾刚、谷人旭、杜德斌：生态经济的理论与实践——以上海崇明生态经济规划为例[M].科学出版社，2008.