谁为地方治理的溃败买单?

夏佑至

矿难之后还有矿难，爆炸之后还有爆炸，决堤之后还有决堤，塌桥之后还有塌桥，警察打人之后还有警察打人，报复行凶之后还有报复行凶。夏天的天灾人祸如此频仍，不怕重复，先是让人紧张、焦虑，接着让人感到无奈和无力，终于变得麻木起来。

这些灾祸无不和地方治理的败坏有关。以6月被大水冲垮的江西抚河唱凯堤和7月被大水冲垮的河南栾川汤营大桥为例，前者作为江西省抚州市最重要的圩坝，多年受困于防洪标准低，整修堤坝年年见诸当地政府工作计划，但因为地方财政无力承担整修所需的费用，修缮计划不过是一纸空文。与此形成鲜明对比的是，同为抚河堤坝，抚州城区一段的“景观工程”、“亮化工程”投资就高达3000万元。面子工程不能当饭吃，大水一来，唱凯堤决堤300多米，导致下游4个乡镇10万人受灾。

地方官员漫不经心的态度和马虎了事的作风十分相似。河防与交通关系国民的生命和财产安全，并不足以让他们投入更多的关注。毫无例外，他们感兴趣的总是事情的表面。汤营大桥位于河南洛阳的栾川县，已经于2009年发生过一次垮塌。和抚州市的“景观工程”如出一辙，栾川县政府没有对这座危险的桥梁加以根本修缮，只是重铺了柏油路面，加装了汉自玉栏杆。7月底，大桥在大水冲击下垮塌，死者超过50人，还有数十人失踪，至今未能寻见。

这些悲惨的事件背后是体制性的运转不灵。在农业中国，用来形容治世的成语是“海晏河清”，用政治术语说，即有效地治理水患，是衡量政府治理成效的标准；水利是政府对国民的政治承诺，是政府合法性的来源之一。水利是农业的命脉，水患导致人民失去生计，流离失所，往往是王朝更替的前奏。在现代，治水仍然是衡量政府治理成效的标准之一，但不再像农业时代那样是最高标准，其优先性排序不仅落后于创造GDP，落后于“维稳”，甚至落后于“景观工程”和“亮化工程”。90年代初的分税制改革之后，治水还涉及到政府间财权和事权的分配。大江大河的治理是中央政府的政治承诺，抚河这种区域性河流，是抚州市的地方事务，无法得到中央资金的足够支持。同理，2008年以来用以刺激经济的数以万亿的政府投资，催生了新一轮交通建设热潮，各地“铁公鸡”(铁路、公路和机场的缩略俗称)纷纷上马，却丝毫不能施惠于汤营大桥——究其原因，汤营大桥虽然也有一个“大”字，却偏于一隅，只是一座小小的乡村桥梁。属于栾川县的地方事务而已。

地方事务的支出主要应由地方承担。如果地方财政不足以支撑治水或修桥的需要，地方政府要么向省级和中央政府申请资金，要么就只能因陋就简——正如唱凯堤的情形。可怕之处在于，“跑步钱进”和“面子工程”并行不悸，用于治水的资金划拨到地方之后，也没有用于治水。这是地方官员的一场豪赌。赌的是任期内不会决堤，不会塌桥。赌注却是百姓的身家性命。

其结果，水利部部长陈雷提供的数据是，一般年份中小河流洪涝灾害损失占全国的70％～80％，死亡人数占垒国洪涝灾害死亡人数的2／3。

决堤和塌桥显示出地方治理的溃败，谁来埋单呢?财政收入作为权力，可以在中央政府和地方政府之间分割，公共事务作为义务，也可以在中央和地方之间进行分割，但权力和义务是对等的。通过控制财政收入，中央控制地方的能力大大加强，也随时要为地方治理的溃败买单。

所以，修建、维护唱凯堤和汤营大桥的法律责任在地方，堤坝决口和塌桥的政治责任却在高层。其实，决堤对地方政府来说，既是风险，也是机会。因为决堤之后，相关权力就可以重新划分了。洪水退去后，抚州政府宣布，将按照50年一遇的高标准重建唱凯堤：坏事就这样变成了好亭。此前治水不力的责任一笔勾销，接下来的重建加固势必有上级财政埋单。这是所谓“富中央、穷地方”的政治安排的必然结果。

唱凯堤和汤营大桥的故事并不是第一次上演，恐-怕也不会是最后一次。中国有几万条区域性河流，在这些河流之上，汤营大桥这样的桥梁更加不计其数。地方治理的质量决定着堤坝会不会决堤，桥梁会不会倒塌。而只要事权和财权不对等的局面不变，只要财政资金的使用得不到监督，地方治理的改善就遥遥无期。为之埋单的是中央政府，也是生活在危堤和危桥之侧的万千国民。