驻京办去留的政治逻辑

潘多拉

近期备受舆论瞩目的驻京办去留问题,算是有了一个较为明确的答案。国务院办公厅日前印发《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》(简称《意见》),规定县级政府及行使政府管理职能单位的驻京办半年内全部撤销,保留省级政府、计划单列市政府、副省级市政府、新疆建设兵团和经济特区政府驻京办,地级市政府驻京办确因工作需要,经所在省(区、市)政府核准可予保留。

驻京办的历史可以追溯到明清时期设在京城的会馆,会馆最初主要起到联络乡谊、沟通信息、扶贫救急、寄存钱物的作用,之后逐渐延伸出了一些在京城为地方“办事”的功能。上世纪90年代以来,各地各级政府驻京办事机构发展迅速,一些省市驻京办还修建了集联络、接待和经营等功能于一体的办公大厦,俨然形成了一个完备的社会服務系统,甚至形成了一套特殊的政治文化规则。国办《意见》对各地驻京办的作用颇有肯定,且明确提出今后驻京办要继续“为本地区经济社会发展服务”、“承办中央和国家机关有关部门交办事项”、“配合北京市做好维护首都稳定的有关工作”,显然尚有期待,只能“加强和规范管理”,而不可能一声令下,一撤了之。

对驻京办的功能的描述也体现了多年来饱受舆论诟病的“三大罪状”——“招待腐败”、“跑部钱进”和“阻截上访”。换言之,驻京办似乎注定了要和这“三大罪状”相伴相生,即便再“加强和规范管理”,也不能解决问题。

和动用公款安排赴京官员吃喝玩乐相比,驻京办“跑部”,也即对实权部委和实权人物展开公关,争取项目、批文、配额、扶贫款、财政转移支付等稀缺资源,是更严重的问题。国家审计署原审计长李金华曾直言,“有些驻京办第一位的任务就是跑‘部……跑是一个足字旁,还有一个包,要带着包去跑。谁跑得快,部委情况了解多,包里带得多,就可能多获得一些拨付款。”“跑部”事涉腐败,更有可能歪曲政策性资源的配置标准,而根子在于项目、配额、财政资金等资源主要集中在中央政府手中。1994年实行分税制后,地方政府的财政收入占全部财政收入的比重明显下降,中央政府财政收入占全部财政收入的比重逐年上升,地方政府用40%左右的财政收入支撑了70%左右的财政支出责任,使得一些地方政府不堪重负,不得不向上级和中央财政求援。后来中央对地方转移支付的财政投入逐年增加,但转移支付的程序并不规范,各地乃将驻京办作为前哨据点,展开向中央部委争取资金、争夺项目的“跑部钱进”竞赛。

随着近年来维护稳定工作越来越受重视,驻京办的“阻截上访”职能也越来越突出。国办《意见》称“个别驻京办事机构还发生了严重的违纪违法案件,造成了恶劣的社会影响”,就是指一些地方驻京办违法阻截群众上访而引发事端,如去年8月安徽姑娘李某赴京上访,惨遭驻京办聘用人员强奸。群众之所以重复上访、越级上访,主要是由于他们反映的许多问题不能在地方和基层得到公正解决,这一困境的根源,同样在于国家的权力资源主要集中在中央,使得地方和基层既缺乏为群众公正解决问题的能力,也缺乏足够的动力。加之迫于“群众上访数量与维稳工作挂钩”的政策压力,很多地方都以严控群众上访为维稳要务,驻京办于是成了地方政府阻截群众进京上访、配合首都维稳的“要塞”。

很显然,只要中央和地方财权事权失衡的局面不改变,地方政府就需要继续向中央财政伸手要钱,需要有驻京办继续为之“跑部钱进”。同理,只要权力资源主要集中于中央的局面不改变,中央就需要继续集中承担为群众解决问题的压力,因此需要地方驻京办继续“阻截上访”——如南方某县驻京办工作人员所言,“凭维稳一项,(驻京办)就撤不了”。

国办《意见》只是不痛不痒的小手术。科学的解决之道,有待调整中央和地方的事权与财权划分,从法律上严格规范中央对地方的转移支付,实现中央与地方的权责平衡,降低地方对中央财政的依赖程度。而要减少上访,除了扩大地方民主选举和基层自治,改变地方政府和基层官员的权力合法性来源,别无他途。这些都属于政治改革的范畴。