闲置土地为何难处置?

朱黎庭

闲置土地产生的原因是多种多样的,闲置土地的认定和处置应该建立在尊重我国房地产发展历史的基础上。

2010年8月19日,国土资源部召开“房地产用地专项整治工作新闻通气会”。发言人指出:“从清理数据来看,在各类房地产违法违规用地中,闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。截至5月底,全国共上报闲置土地2815宗,面积为16.95万亩,其中因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成的闲置土地约占六成以上,闲置5年以上的占总数的31%。”国土资源部给这些闲置土地设定了一个清理期限:2010年10月底前。

这樣大规模的闲置土地为何不能及时处置,要害在于闲置土地认定标准和处置方式的不当。

何谓闲置土地,我国的《土地管理法》和《城市房地产管理法》中没有定义,国土资源部《闲置土地处置办法》规定为土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。同时,对未规定动工开发建设日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设等情形,也可认定为闲置土地。

长期以来我国的土地出让一直采用“毛地”出让,“净地”出让只是近年才开始的。用地者取得“毛地”后要面临动迁安置,规划、配套等大量前期的工作,耗费大量时间和资金才能开始动工建设。在土地出让合同中没有约定动工建设日期的情况下,要求开发商在合同生效后1年内完成动迁尚且困难,再加上很多地方城市规划的多变性,何谈动工建设?这种闲置土地认定“净地毛地一刀切”的方式,违反了房地产开发自身的客观规律。正如发言人所说,在2815宗闲置土地中,586宗是没有约定开工日期的闲置土地,占了闲置土地总数的21%。如果对这21%的土地,不问原因1年后就认定为闲置土地,既不科学也不合理,更难于处置。《城市房地产管理法》虽然规定了“动工建设时因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的”三种除外方式,但如果都适用上述“除外方式”延期开工建设,则又有让开发商利用“除外方式”囤积土地之嫌。

从新闻通气会上公布的处置上海金山区亭林镇5号地块案例可知,由于土地出让时中低价位普通商品房建设标准及政策尚未明确,闲置时间超过4年,属地方政府原因造成的土地闲置。最后的处置方案是由政府按当时出让价款及相应利息有偿收回土地。综观我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》,两部法律中都规定了对闲置土地的处置方式,只有缴纳闲置费及无偿收回土地两种方式,并没有规定有偿收回的方式。而《闲置土地处置办法》却在无偿收回之外,增加了有偿收回的方式,各级地方政府还据此制定了各具特色的处置方式。这就导致了有偿收回的补偿机制没有透明、公平的程序和方法,增加了闲置土地的认定难度和处置的随意性。

当前土地调控和房地产市场调控都进入了一个攻坚阶段,加大力度清理闲置土地的目的,就是逼迫开发商动工,将供应出来的土地尽快形成房屋供应量,以平抑房价。除此以外,通过对闲置土地的清理,可以杜绝开发商走“囤地生财”的发展模式,有利于建立房地产企业健康的开发秩序。但是,闲置土地产生的原因是多种多样的,闲置土地的认定和处置应该建立在尊重我国房地产发展历史的基础上。对于房地产开发商本身的原因所造成的土地闲置,法律法规都有了明确的规定。但对于各级地方政府的原因,比如规划的修改、“毛地”的拆迁等造成土地闲置的处置方式,现行规章既缺乏上位法的支持,又没有有偿收回的具体实施细则。这种制度的不完善,导致各级地方政府无法很好贯彻温家宝总理提出的“依法行政”的精神,同时也会导致闲置土地处置效率低下,行政成本上升等问题。因此国土资源部与其设定大限,督促各级地方政府各显神通地处置闲置土地,还不如重新审视及完善我国对闲置土地认定和处置的相关法律法规体系,使闲置土地的处理合法、合理、有序。