制度失范引发征地悲剧

2009年年末，四川成都唐福珍自焚案让国人见识了私产所有者捍卫其财产的决心，同时也让我们体会到了私产所有者在面对公权力侵扰时的无助。当我们以为唐福珍惨剧已经是私产所有者保护其财产时所能出现的最惨状时，殊不知到了2010年，我们才发现唐福珍案只是惨剧的开始，最为惊心动魄的惨案还在后头:3月25日，贵州省贞丰县发生一起警民冲突，20名当地村民因反对农地征收而被当地警方抓走；3月27日，江苏东海县黄川镇一户村民为阻拦镇政府强拆自家的养猪场，父子二人浇汽油自焚；9月10日，江西宜黄拆迁事件引发全国媒体关注……

一个最为简单的理由是，当农地征收领域如果只发生一两起野蛮拆迁时，我们可以说是有关政府方面的问题，但是当我们经常可以从媒体上读到这种拆迁的惨案时，我们就可以怀疑是农地征收的制度有着重大缺陷，由此才会导致各地輪番上演这种征地惨剧。相关资料表明，因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65％以上。由此可见，因为征地而导致的悲剧，政府的执法尺度固然存在问题，但制度上的缺陷则是最为根本的原因。

任何国家在城市化的过程中都伴随着大量的农地变为建设用地，但是从笔者的阅读史来看，除了早期英国的圈地运动以外，20世纪各后发国家的城市化进程中似乎都没有像中国这样通过征收而达成的城市化扩张。中国为什么独特？从制度的层面上而言，中国当下农地征收制度的无序和混乱都可以从以身份为识别标准的土地用途管制中找到影子。

众所周知，城市化首先要解决的是城市面积扩张所需要的土地供给问题。但是在中国，农民集体所有的土地并不能够主动地成为建设用地，而必须假借政府之手才可以完成土地用途的转化。这样一来，同样一块地，在农民手中和在政府手中释放的价值完全不一样。这并不是说政府比农民更加聪明，而只是因为法律规定了政府具有垄断土地一级市场的权力:所有用于非农用途的土地，都必须通过政府之手，而不能够从农民手中直接购买。正是这个制度酿就了“同地不同价”，由此导致了官民在征地制度中的紧张关系。更为要命的是，农民最为看重的宅基地的补偿标准，在法律层面几乎鲜有涉及，《土地管理法》并没有对此列明补偿标准，那么地方官员在具体的征收过程中，那就尽量压低补偿价格。

如果回过头来看看2010年发生的各种因为征地和拆迁而发生的惨剧，我们会发现一个惊人的现象:几乎所有的惨剧都是来源于城乡交接地带。而更让人担忧的是，发生在农村强拆事件，其规模也越来越大，如果说此前成都唐福珍和宜黄钟如九是个别地方政府违法的孤立个案，那么发生在河北、安徽、山东等地的以土地“增减挂钩”和“撤村社区”为名的新圈地运动，则是一场地方政府有组织的以合法名义剥夺农民财产的有组织作恶。

岁末之际，国务院法制办又在其网站上公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》，同样一个法规草案在一年内两次向社会问计，这在中国立法史上确属罕见。当公众对其充满期待之际，我却表示怀疑:因为该法规只是解决国有土地上的房屋征收问题，但是对于充满矛盾和纠纷的集体土地征收补偿问题，在草案中未有丁点涉及。如果由于土地用途管制制度所导致的“同地不同价”没有发生改变，可以预见的是，随着城市化进程的加快，有更多的唐福珍们会在华夏大地上出现。(傅蔚冈 上海金融与法律研究院)