地方政府创新如何可持续?(上)

高新军

地方政府通过创新实践，正在制度层面推动中国的改革进程。“中国地方政府创新奖”举办了5届，那些获奖的项目为什么有的还在坚持和发展，有的则处于停滞的状态?

进入21世纪，中国地方政府创新进入活跃期。在制度创新、理论创新、科技创新和文化创新方面，产生了一大批在公共服务、行政改革、政治透明、基层民主、科学决策、公民参与、法制建设和扶贫济困等诸多方面的创新项目。根据创新程度、自愿程度、效益程度、重要程度、节约程度和推广程度等六项标准，“中国地方政府创新奖”也举办了5届，共计有1500多个项目参加评选，130多个项目入围最后阶段评选，50个项目获得“创新奖”。

中国地方政府通过创新实践，正在制度层面推动中国的改革进程。我们看到，中国地方政府创新在可持续发展方面也面临着严峻的挑战。事实上，就是那些获奖的创新项目，在经历了几年之后，有的还在坚持和发展，有的则处于停滞的状态。通过剖析一些典型的创新案例，来寻找地方政府创新可持续发展的规律，对于推动创新事业健康发展，是不可或缺的。笔者结合对四个案例的分析，对这一问题做一些探讨。

案例一；深圳市公用事业企业市场化制度创新

不可持续的主要原因：缺乏监督，任何好的地方政府创新项目也难以达到预期目的

2003年，以水务、燃气、公交、能源等狭义公用事业为主，引入战略投資者和完善公用事业监管手段为重点的深圳市公用事业企业市场化制度创新，完成了一系列特许经营权制度的制定和战略投资者的引进工作。

事实上，城市公用事业企业的市场化改革，从一开始就包括两方面的内容：公用事业的发展和公用事业的监管。深圳市7年多的实践证明，前者通过改革起了很大变化，活力增加，已经完全市场化了。后者则问题多多。其中原因既有制度设计考虑不周的问题，也有监管动力缺乏，尤其是“第三方监管”缺位的问题。而且，这个问题从改革创新的一开始，就相对薄弱。在后来的发展中更是一手硬，一手软，凸显了此项改革创新并没有达到改革设计者的预期目的。

其实，包括笔者在内的很多人都对深圳市公用事业企业授权化经营后的两个方面特别关注：一是排除了竞争对手后的产品定价问题；另一个是授权经营情况下的信息透明度和监管问题。这些问题在此项改革进行了7年之后，已经十分明显，以至于引起了人们对当年深圳市公用事业企业市场化改革的反思。

以上问题可以归结为垄断和监管两个方面。在监管中，政府所担当的责任最大，因为它是独家垄断经营权的授予方，是国有股权的代表者，更是监管规则的制定者。但是，由于市场条件下的信息不对称，政府的监管显然不会很及时、到位。这时，公用事业企业的信息透明和第三方监管，就非常重要。遗憾的是，深圳市公用事业企业的市场化改革从2004年以来，在这些方面进展甚微。

2009年4月6日，深圳市改革办的有关人士在同笔者谈到此项改革时认为，公用事业市场化后，私人性质的战略投资方讲求回报，有很强烈的提价冲动，而公用事业本来就是一种微利的行业，所以在提高产品价格方面，与社会难有共识，以至于每次提价，都会在深圳市形成一种强烈的社会冲击。而每次消费者与企业发生矛盾，政府为了保地方经济增长和社会稳定，感到左右为难。所以“第三方监管”缺位严重。直到今天，深圳市公用事业的价格调整机制仍未完善起来。

同时，在对公用事业企业的监管方面，也是问题不少的。一方面，不仅政府的监管职能被分散到不同的主管部门，监管的手段差异很大，而且主管局监管动力也不足。另一方面，尽管相关条例里有了“第三方监管”的内容，但是这个机构没有成立，也没有专业机构做技术上的支撑，更谈不上有人去运作。

例如，垄断企业不仅将政府相关部门领导人的亲属安排进入企业担任要职，有些亲属甚至是“白拿工资”的闲职。

为什么在改革方案设计中就有的“第三方监管”迟迟不能实现?这种涉及民间组织程度的问题，恐怕就不能简单地责怪地方政府了。在这样的情况下，缺乏政府和第三方监管，深圳公用事业企业居行业垄断地位，创新已经失去了其本来的面目。

案例二：平昌县乡镇党委班子的“公推直选”

不可持续的主要原因：创新的动力变为政绩的冲动

笔者认为，要使一项地方政府创新获得可持续发展，需要解决两个根本问题：一是改革创新的动力问题；另一个是改革创新的手段问题。正是在这两个问题上，四川平昌县的党内民主创新，遇到了瓶颈。

据了解，平昌县2001年开始在灵山乡推行乡党委领导班子“公推直选”的党内民主改革的直接原因，来自当地农村的干群矛盾比较突出。由于当时还要征收农业税费，农民负担很重。在平昌这样的国家级贫困县，由于农民没有太多机会通过创办新的商业活动来增加收入，因此他们对地方政府试图从自己身上吸取资源的行为十分敏感。

当地干部这样介绍他们的创新实践：在乡镇党委领导班子的“公推直选”中，要体现组织意图和党员意志。党政官员有这样的认识并且付诸实践，这是我国新的现象。

但是，在中央农村政策进行了重大调整之后，推动平昌干部将这项改革继续进行下去的动力，就更多地来自于政绩的冲动。这种改革动力的变化，也反映在改革的阻力方面。过去由于农民负担重，干群关系紧张，农村工作开展不了，反对改革的声音就相对较小。当改革的环境发生变化，改革的动力转变为干部的政绩之后，不同的看法就出现了。

现在，干部提拔的重要标准是看他们在促进经济发展与社会稳定方面的政绩。平昌县作为经济欠发达地区，很少有机会通过进行大规模的投资来表现经济发展的政绩。例如，2008年拥有102万人口的平昌县财政收入只有8000多万元，而该县当年的财政支出高达11亿多元。巨大的缺口全部来自中央和四川省的转移支付。因此，通过一些改革来显示其政绩，一些干部的职业生涯才有比较好的发展。

显然，这样的政绩观念在农村干群矛盾下降，农业税费取消，农村利益格局重新调整后面临着新的挑战。这主要体现在两个方面。一是平昌县一些干部开始抱怨该县一些领导为了自己进步，而忽视其他人的利益。二是一旦这种政绩观占据主导地位，改革的推动者就很有可能超越现实条件，推行更为激进的措施。也就是人们常说的“太理想化”。不论哪个方面，这样的政绩观都会最终导致改革脱离正常的轨道。

例如，平昌县曾经在2002至2003年将原有的61个乡镇，撤并为27个，减少56％，力度之大，前所未有。但撤并也带来一些矛盾。果然，在维持了数年之后，该县又不得不从27个乡镇恢复到43个。

从平昌县推行乡镇党委领导

班子“公推直选”的手段来看，平昌改革的曲折，其实早在它推行之初就蕴含着了。

因为这时的改革在很大程度上，已经成了政绩工程，它的最大动力，来自政绩，成为了一种“自上而下”的改革。这在改革还没有变为广大基层干部群众的广泛要求时，容易让人们产生对改革的质疑。这在经济欠发达地区人们的权利意识相对落后的情况下更是如此。

所以，平昌现在的结果，一方面改革需要具有创新精神和动力，另一方面，又需要“自上而下”和“自下而上”来推进。

案例三：江苏徐州贾汪区政府“公众全程监督政务”

不可持续的主要原因：过于依赖创新制度

贾汪区位于徐州市，全区人口50万。2001年7月22日，该区发生了煤矿爆炸事故，全区各类社会矛盾日益显現。为减少和化解矛盾，提高政府掌控全局的能力，必须有一套新的机制来约束、规范政府及部门的行为，缩短政府与民众的距离，提高政府公信度和掌控全局的能力，实现“让老百姓有说话的地方，让老百姓说话管用”，共同促进经济和社会发展。经过调研酝酿，2004年5月，贾汪区政府开始实施“公众全程监督政务”制度，全力打造以民为本的“阳光政府”。

“公众全程监督政务”制度的主要内容包括：民意咨询(征求群众意见)；民代参政(群众全程参与)；民众质询(回答群众质询)；民调评价(群众评价政府)。

一般认为，要想使地方政府创新有可持续性和可推广性，必须使这种创新制度化。

制度化是各种社会集团实现自身利益诉求的正常和理想的规范化渠道。在转轨时期，人们大多认为推进制度的不断演变，是实现社会转型和体制转轨的必然选择。但令人遗憾的是，制度的执行却相差很远。显然，如果我们不能找到使制度真正起作用的关键环节的缺陷，并加以改进，那么这种“一条腿长，一条腿短”的局面，就将在实际工作中，既阻碍地方政府作用的转型，又难以实现民主执政、依法执政和科学执政。

那么，在什么条件下制度才能真正起作用呢?这显然与制度所约束的社会各方的力量对比有密切的关系。

这里存在这样一条规律：监督的边际效用等于制度效用的临界点。

这里的监督，是指制度所约束的社会各利益集团之间的相互关系，实现这种监督必须完全建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。因此，如果社会利益集团关系中出现不平衡，即出现某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。

同时，社会各利益集团在博弈中，相互监督的边际效用正是制度发挥作用的临界点，也就是说，超出了这一边界，不仅监督的效益呈下降趋势，而且制度也不会被遵守，并开始失去其作用。

贾汪区的制度创新肇始于一次

对危机的管理。“公众全程监督政务”产生后，民众好评如潮，但也给贾汪区的干部带来了沉重的压力。为了保证这项制度创新能够长期执行下去，不因领导人的变换发生改变，贾汪区党委政府为这个创新制定了多达近30种的制度。

但是事实是，自从这项制度创新的提出和主要实践者原贾汪区区长王天琦调走后，这项制度创新在贾汪区日渐式微。最明显的例子就是，王天琦区长在任时一年多时间进行过4次民众质询会议，他调走后的两年多时间里，这样的会议再也没有开过。

贾汪区在实施“公众全程监督政务”时确实改变了当地的政治生态，但是这些改变还不足以使这个制度继续生存下去。因为普通民众并没有什么有效的手段可以去监督、制约他们。在这场博弈中，单个的民众和地方政府相比，永远是弱者。因此，要使一项创新有可持续性，就不仅需要制度，还需要能够认真执行制度的干部；要给予民众现实的能够监督和制约干部的渠道和手段。

(作者为中央编译局比较政治与经济研究中心研究员)