地方政府创新如何可持续?(下)

高新军

地方政府创新所带来的对制度的不断革新,会形成对民主政治的“路径依赖”,对于最终形成社会主义民主政治制度将功不可没。

案例四:浙江省温岭市的“民主恳谈”

也有一些中国地方政府的制度创新做到了可持续发展。那么,他们是怎么做到的呢?为此,笔者专门考察了中国东部浙江省温岭市的制度创新。温岭市的“民主恳谈”从1999年开始,至今已经10年了。

温岭地处浙江省沿海,是我国经济发达地区。那里民营经济的发展甚至早于温州市。目前也是我国民营经济最发达的地区之一。例如,笔者访问过的温岭市新河镇的南鉴村,就是远近闻名的帽业专业村。那里常住人口只有2015人,却有规模以上的帽业企业10多家,联户企业12家,个体企业270家,吸引的外来务工人员超过了本地人口的两倍。南鉴村生产的帽子品种齐全,价廉物美,70%销往东欧、美国、中东等世界60多个国家。2009年该村帽业总产值已达近10亿元,人均收入近2万元,交税700多万。

经济发达自然人们的权利意识就觉醒得早,所以当1999年6月温岭市按照上级部署,开展“加强和改进农村思想政治工作”活动时,就顺应市场经济和当地农民的要求,改变了过去形式主义的自上而下的照本宣科,放低身段,实行了当地党委、政府与群众之间的对话。就这样,“民主恳谈”制度成为了沟通地方党委、政府和普通民众之间联系和信息传递的新型载体。这种适应市场经济体制的制度创新,深受当地农民和基层干部的欢迎,也取得了不错的实际效果。2001年初,温岭市委将民主恳谈深化为一种新型的基层民主形式,并在以后的3年里将这一制度创新固定化为一种地方党委、政府组织、引导广大群众依法有序参与公共事务的新机制。

在温岭市10年的制度创新和不断深化的过程中,市委和市政府的主要领导基本上采取的态度是支持的,包括2001年至2005年任温岭市委书记的王金生,继任者陈伟义,具体指导温岭市制度创新的温岭市委宣传部的历任部长戴康年、曹鸿、林康等。在温岭还有像陈奕敏、金良明这样一批不计个人得失,把全部心血倾注到改革创新事业上的基层干部,家乡人为家乡服务的观念。另外,温岭市的制度创新从一开始就十分注重征求专家学者的意见,注重通过新闻媒体的宣传报道来创造一个良好的改革氛围。这些都是温岭制度创新能够坚持下去非常重要的原因。

笔者认为,温岭市的“民主恳谈”的相对成功至少有三方面的重要的启示。

新的制度创新的支撑

正像自然界中有良种的蜕化现象,所以必须不断对良种进行提纯一样,在社会领域,任何制度创新如果在以后的执行中,没有在广度和深度方面有新的拓展,也必然会遇到危机。民主恳谈在2005年正是遇到了这样的问题。2005年,是民主恳谈产生以来的第五年,多年的实践虽然证明了这种制度创新有一定的生命力,但也遇到了继续发展深化的制度瓶颈。

我国的经济体制改革的一个鲜明特点,是增量改革。也就是说,在现有的存量之外,先在改革阻力较小的增量上做文章,将增量做大做强,然后用增量来激活存量。所以我们看到,在经济体制改革方面,率先取得突破的是民营经济、中外合资经济和对外开放。然后才一步步进入到对国有企业的改造和国内各种要素市场的建立,最终确立建立社会主义的市场经济体系。同样,我国在社会政治领域的改革和创新,也要遵循这一规律。

民主恳谈最先是作为原有管理体制外的一种制度创新产生出来的。它弥补了原有管理体制的一个非常重大的缺陷:民众有序参与公共管理事务路径的缺乏。但是,这种在很大程度上与地方党委、政府就某些关系民生的问题征求群众意见、或者召开听证会相类似的做法,虽然成为了体制外的一种制度,但也暴露出了一些问题。

首先,这种听取民众意见的做法,与现有的人大制度如何协调。我国法律规定了人民通过自己的代表来参政议政,表达自己的诉求。现在,在人大之外,又出现了一种新的民众反映诉求的渠道:民主恳谈。很显然,这两者在很多地方是重叠的。尽管过去地方人大在发挥监督政府的作用方面建树较少,常常被人们讥讽为“举手代表”,民众通过人大来参与公共管理的渠道也经常堵塞,但也正因为如此,激活人大的作用,充分利用现有体制中未被开发的空间,不仅可以降低改革的成本,减少改革的阻力,而且可以直接推动原有体制的改革向前发展。过去有学者提出要充分利用原有体制留下的政治遗产进行制度创新,正是这个意思。

其次,民主恳谈是地方党委、政府就某些民生问题听取群众意见的一种方式。这就决定了它是不定期举行的。而且恳谈的内容也多种多样,几乎可以涵盖基层政权所面临的所有问题。但是,发起恳谈的是地方党委、政府,更确切地说,是地方党委、政府的领导人。这样一来,就对这些领导人的素质提出了很高的要求。也就是说,这些人要有放弃自己权力的魄力和自己主动接受民众监督的自觉性。这样一种高标准和高要求,显然在一定程度上高估了现实中广大基层干部的思想水平。民主恳谈发展的事实也证明,在没有直接选举的条件下,并不是所有干部都自觉地愿意放弃自己独断专行的权力的,也绝不是所有的基层干部都愿意接受来自民众的监督。所以在民主恳谈的推广过程中,阻力也越来越大,最后有了难以为继的危机。

再次,基层所面临的民生问题面广复杂,所涉及的利益相关者也各有不同。而且,各种问题的层次也不一样。如何寻找出一种大家都普遍关心、又是基层公共管理的核心问题,而且能把体制内的人大制度和体制外的民主恳谈有机结合起来的融合点,作为制度创新的新的增长点,也是2005年一直困扰着继续推进民主恳谈发展的难题。

所幸的是,在学者的指导下,温岭市把这个融合点锁定在“参与式的公共预算”。预算是任何一个地方政府运作的实质,是实现党委、政府执政目标的载体。当我们说一个政府实现了善治时,某种程度上是指这个政府合理地使用了财政资源,实现了预算的目标。而且预算本身在历史上就是民主政治发展的结果,是民众用以限制政府权力的工具和民众参与公共事务管理的主要渠道。美国在“进步时代”确立法制基础上的市场经济的过程中,其中最重大的成果之一,就是实现了“预算民主”,建立起上至联邦下至地方的公共预算体制,从而为后来罗斯福新政的推行,美国成为世界超级大国奠定了坚实的制度基础。在我国,各级人大的主要职能之一,也是审议和批准政府的预算,监督预算的执行。可以说,政府预算与每一个民众的生产和生活密切相关,是大家都非常关心的问题,把民主恳谈制度创新的发展和深化定位在这一点上,是真正抓住了问题的关键,找到了一

个能够把党委、政府,民众参与,人大机制和民主恳谈制度创新有机结合起来的融合点。

后来的实践也充分证明,“参与式公共预算”不仅在新河镇实现了破冰和发展,而且温岭市的交通、水利、建设规划、科技和计生等5个政府部门也在2008年开始实行参与式的部门预算。2009年9月23日温岭市召开了“民主恳谈制度创新10周年纪念大会”,与会的来自全国各地的专家学者、省市县乡镇和村的干部,以及新闻媒体齐集一堂,共同总结10年来温岭市制度创新、实现可持续发展的经验,探讨今后发展的思路,在这项制度创新的发展历史上写下了浓墨重彩的一笔。

要合理利用地方干部的政绩观念

笔者相信,只要不是腐败分子,任何地方干部都会在实践中体会到,创新不论对于干部还是民众来说,都是双赢。民主政治作为一种分配社会政治资源的机制,对于我国基层干部来说,还比较陌生。让权予民,会产生什么风险?面对面与民众对话,会不会出现失控?长期习惯于为民做主,一下子变成了让人民做主,自己的权力变小了,干事情要瞻前顾后了,这事情还会好办吗?一系列问题都会影响到地方政府官员接受改革创新的心态和坚持改革创新的信心。正是这些担心,成为了我国改革创新和可持续发展的观念障碍。

笔者感到,要解决这个问题,光靠说教是不行的,还得靠实践。笔者清楚地记得2006年新河镇刚开始搞参与式公共预算改革时,当时的镇长心里很紧张,因为这对于他来说是第一次。上台做预算说明,回答人大代表和普通民众的问题,他也非常紧张。但是几次活动下来,他开始放心了,感到这样做对他的工作是有好处的,预算的执行也能得到民众的理解。预算透明了,政府的困难群众了解了,也便于今后加以解决。2007年初新河镇党委主要领导人事调整后之所以出现了当年参与式预算改革有可能推迟或者停止的趋向,也是新任领导对这项改革心里没有底,有畏难情绪的结果。后来在温岭市人大、市委宣传部和许多专家学者的鼓励和督促下,新任领导通过实践也体会到这项改革对于提高基层干部执政能力的好处,所以坚持下去又有了动力,直到今年获得了地方政府创新奖。

不可否认,就是在温岭,许多干部搞改革创新是抱有创造政绩的思想观念的。笔者认为,有政绩观念并不是一件坏事,它至少说明基层干部想做事情,希望有所作为。但是,要想把这种政绩观念与改革创新和可持续发展有机结合起来,就需要引导和合理利用这种观念。所以,温岭市委宣传部“民主恳谈办公室”在选择乡镇进行改革创新试点时,会针对不同的乡镇领导的思想特点,有针对性地进行说服和解释工作,以争取他们的理解和支持。任何创新都是有风险的,如果一开始你就把风险想得过于强大,就会缩手缩脚,打退堂鼓。在这种情况下,采用适当方式来解释改革的风险,用先做后说、先干后报告等方式来规避风险,也是他们曾经使用过的方法,并取得了不错的效果。

让更多的民众分享改革创新的福利

温岭市的民主恳谈制度创新产生后,被应用到了各个不同的方面。在这10年里,有些方面的应用没有坚持下去,但有些方面的应用就一直坚持到今天,而且越来越有生命力。比较一下,两者的最大差别在于,这种应用是不是给民众带来了实实在在的福利。在这方面,温岭市新河镇总工会和新河镇长屿羊毛衫行业工会的实践很说明问题。

新河镇是全国著名的羊毛衫生产基地,目前全镇共有羊毛衫企业113家,年产值达10亿元,企业从业员工1.2万多人,其中女职工1万人,外省务工人员9000多人,来自湖南、四川、安徽、江西、贵州、湖北等地。2003年以前,这里劳资纠纷严重,仅2003年就发生上访11次120多人,成为影响社会稳定和企业发展的严重问题。从2003年开始,新河镇采用民主恳谈的方式,通过成立“新河镇长屿羊毛衫行业工会”,与当地羊毛衫企业家组织“新河镇长屿羊毛衫行业协会”,来进行行业工资集体协商,出台统一的工价,公布了5个工种、59道工序的标准和工价表。这样做以后,既让员工能够“明明白白做工,清清楚楚拿钱”,也稳定了民营企业的用工,保护了企业的利益,从而实现了职工、企业、政府三赢。从那以后,每年进行的羊毛衫工价民主恳谈,在新河镇总工会常务副主席陈福清的领导下,坚持了下去,并引起了各级工会直至全国总工会的高度重视。2007年11月26日温家宝总理也批示:“温岭的做法可以总结推广。”

虽然温岭市在过去的10年里取得了改革创新和可持续发展的可喜成绩,但是展望未来,他们仍旧任重而道远。原因很简单,目前,我国地方政府创新大环境仍旧有待改进;各级干部的思想观念转变仍远未到位;急功近利的政绩观念仍然存在;真心实意埋头苦干的改革者仍未得到合理使用;地方政府创新的制度障碍仍旧重重;等等。这说明,温岭市要想真正实现改革创新的可持续发展,仍旧面临着严峻的挑战。

记得我国改革开放初期,每当改革出现困难、产生争论时,就会有人怀疑中国会不会又回到计划经济体制去。30多年过去了,现在当我国再遇到类似的困难和争论时,已经不会有人相信中国会回到计划经济体制了,因为我们已经有了市场经济的“路径依赖”,已经被锁定在市场经济的轨道上了。经济领域内的制度创新也经历了一个创新持续涌现、消失、更多创新案例涌现的过程。制度创新所带来的对制度的不断革新,对于形成市场经济的“路径依赖”,最终形成社会主义市场经济体制功不可没。

现在中国社会政治领域里的地方政府创新正处于初期阶段。在这个阶段,改革创新最容易夭折。同时,这也是改革创新层出不穷的时期。同样,地方政府创新所带来的对制度的不断革新,会形成对民主政治的“路径依赖”,对于最终形成社会主义民主政治制度将功不可没。地方政府创新10年的实践,已经在某种程度上打破了原来浅尝辄止的轮回,我们有理由期待中国地方政府在制度创新方面今后创造出新的辉煌。

(作者为中央编译局比较政治与经济研究中心研究员)