铁矿石谈判“完败”:经济安全再检讨

刘素琴

屡战屡败的铁矿石价格谈判，会不会成为中国重新审视经济安全的起点?任何主权国家开放都是以不损害国家主权与经济社会发展的核心利益为底线的，但是中国的部分地方政府已逼近临界点。

就像一场以悬念启幕、渐入高潮的大戏，中国同三大铁矿石巨头关于铁矿石长协价的谈判，是当前最棘手的国际经贸问题之一。2010年度铁矿石价格谈判已进入关键时刻，中国着力追求以长协为主的采购模式“已走人死胡同”。

3月28日，日本各大钢铁公司与巴西淡水河谷公司，已经确定本年度日方铁矿石进口价格为每吨110美元，约为2009年的两倍。在协议价格期限从1年缩短为3个月的问题上，日本钢铁厂商和铁矿石供货商也基本达成了协议。“新的铁矿石价格协议采用到岸价计价，不再一年一议。”

这一报价远超中国钢企的心理价位，此前包括宝钢、武钢和河北钢铁在内的中国十几家重头钢企已联名向国务院上书，希望将进口铁矿石问题的解决上升至国家层面，因为中国钢铁企业实在无法承受翻番的原料成本压力。为阐明问题的严重性，钢企表示将不得不向下游转嫁成本，这将导致钢铁价格大涨，最终威胁到中国的国家利益。

“应该利用反垄断手段来对付国际矿业巨头。反垄断与市场经济是相一致的，而且是国际通行的规则和语言，也符合WTO体制下的自由市场精神。”中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌表示，“这几乎是中国唯一可以采用并且有效的武器。”

在铁矿石资源布局和价格谈判中，日本钢铁制造商和贸易商彼此分工协作，紧密配合，一致对外协同作战，就像一支作战能力极为强大的联合舰队。

在江涌看来，与日本“联合舰队”比起来。中国钢铁企业和贸易商就像各自为战的散兵游勇，不堪一击。钢铁业乱象，被普遍视为在铁矿石谈判中中国钢企处于被动的一个重要原因。研究如何规范铁矿石贸易，在技术上都是必要的，但要彻底改变行业恶性竞争的现状，打造真正具有世界竞争力的强大公司，还需全面反思现有的经济发展模式。

江涌认为中国政府关键要下决心进行反垄断调查，打破国际价格联盟，不承认铁矿的协议价，拥有自己的话语权。“铁矿石价格谈判虽然有非常强的技术因素，但本质上还是由谈判双方所拥有的资源和所处的形势与地位决定的，在这种关系到重大国家利益的时刻，国家作为一个整体必须挺身而出。”

现在中国并非处于绝对劣势，商务部国际贸易经济研究院梅新育研究员分析，澳大利亚、巴西这样的资源性经济体都要依靠中国需求来维持其繁荣，失去中国市场对淡水河谷、力拓、必和必拓等三巨头而言是不能承受的，而且中国钢铁行业有能力应付短期危机，包括压缩产能、产业重组等，促使钢企转换发展方式。“作为一个健康的产业链，必须链条上的每一个单位都要有饭吃，否则整个产业链的维系是很困难的。这一点相信谈判对手也深知其中利害关系。”现在中国钢铁业的软肋被别人牢牢抓在手里，那么国家就有义务出手相助，这是显而易见的对国家利益的维护，政府应该举起反垄断大旗，用高额罚款作为武器，重构整个产业链的利益分配方式，彻底清除中国经济健康发展机体上的这个病毒源。“一任别人掌握定价权的局势发展下去，很可能会造成中国钢铁业全行业的灭顶之灾。”

反垄断成最终武器

事实上的价格联盟虽然是业界公认，但是真要开展反垄断，技术上会面对巨大挑战。

“尽管三大铁矿石的垄断地位显而易见，但它是在市场竞争中形成的格局，在这个过程中，是否存在合谋，在法律上是很难认定的。与其他垄断行为的认定相比，价格垄断是相对显性的监测目标。”梅新育介绍，价格垄断表现为“垄断协议”与“滥用市场支配地位”两种行为。根据中国《反垄断法》的规定，垄断协议是指“排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为”。

在有关“滥用市场支配地位”方面，要求“具有市场支配地位的经营者不得以不公平的高价销售商品”，同时提出了销售商品的提价幅度不得明显高于成本增长幅度的参照值。这些条款，均可以对铁矿石价格的骤升骤降起到制约作用。

“可以看出，依据以上的细则，想要认定三大铁矿石的垄断行为，法律上可能性是非常大的。”中国政法大学法与经济研究中心主任刘纪鹏认为，“在实践中，对其进行处罚却很困难。”

根据《反垄断法》的相关处罚规定，其一是责令其停止垄断行为，另一个是行政罚款。“尽管对于认定的垄断行为，处罚力度是很强的。但在适用时，对象主要限于在中国境内有资产的企业，对于境外企业，追索财产和进行处罚的能力非常有限。目前三大铁矿巨头在中国均没有进行资源开采。从这个角度来看，《反垄断法》对三大鐵矿巨头的制约效力目前仍将比较微弱。”刘纪鹏认为，对于铁矿石的反垄断依赖于国家之间的合作和条约，加强其执行和处罚力度。中国应当参与“国际审判”，发出自己的声音。“价格反垄断的威慑某种意义上还可以增加国际谈判时的政治筹码。对于这样的政治筹码，欧美已经屡用不鲜。”

国际上有很多类似先例。比如微软垄断案，微软因违反欧盟反垄断规定已被欧盟委员会罚款总计16.8亿欧元(约合24.4亿美元)，最终微软不得不屈服，允许欧洲用户选择IE以外的其他互联网浏览器，结束了双方历时10年的纷争。“如果三大铁矿公司坚持100％的涨价规模，那么中国政府完全可以联合欧盟以反垄断为由对其进行审查，并最终宣布巨额罚款，以起到谈判对等的效果。”梅新育认为对付三大矿山提价，中国可在世贸规则内采取更强硬手段。

被说服还是自溃败?

问题的关键在于，中国钢铁市场，铁矿石贸易是垄断的，钢材价格是放任的，中间形成了巨大的利益垄断空间，内外形成了牢固的既得利益。在梅新育看来，“不要被西方所谓需求决定了铁矿石的价格这种说法洗脑，必须要有自己的判断，不能让既得利益假借市场之名，继续对中国经济吸骨敲髓，永世翻不了身。”

中国在铁矿石谈判中，不能只依靠钢铁和外贸部门，“因为那些部门不可能自己割舍自己的部门利益。可以采用招标的方式引入独立第三方作为谈判主体。”刘纪鹏认为，之所以每年都是越谈价越高，关键的一点是，国内钢铁和铁矿石相关各方都在铁矿石涨价中有直接或间接的收益。

公开资料显示，2005年，中国拥有铁矿石进口资质的企业超过了500家，贸易商占一半以上。目前，中国拥有进口资质的企业已减少至112家，其中拥有进口资质的贸易商约为40家，远远少于国内钢铁企业数量。

“有资质的铁矿石进口商手中最值钱的就是资质。”梅新育介绍说，需要铁矿石的企业，只有找进口商代理，而支付的代理费用实际上是进口商倒卖的利润，“铁矿石进口商在进口价格基础上可以加价50％～100％再卖给钢厂。”中国每年进口铁矿石

4～5亿吨，交易额超过500亿美元，倒卖之间的价差就有上千亿人民币的利润。如此巨大的利润由112家拥有铁矿石进口资质的企业分享，其收益甚至会超过暴利的房地产开发商。“对于进口商越来越严格的审批和限制，实际上可能给了利益输出或腐败更多权力寻租的空间。”

在与三大铁矿石巨头对决中，中国如何避免一盘散沙式被各个击破或者主导谈判者被赎买的局面，在以往是个问题，在力拓案已宣判的当下，依然是个天问。

曾在中澳两国引起强烈摩擦的力拓案，已经落下帷幕，事件的代价将由力拓员工胡士泰等个人来承担，这一切都是当事人的个人不法行为。对中澳两国及力拓公司而言，这不失为一个让人轻松的“多赢”方案。对中国政府，这样可以摆脱西方国家有关政治报复的指责；澳大利亚政府也可摆脱国内舆论指责政府为与中国做生意而放弃人权原则；对力拓公司而言，终于可以继续与中国企业做生意了。

迟到的经济安全审查

铁矿石谈判中的风起云涌从侧面为中国的经济安全敲响警钟，没有定价权且国门洞开的局面势必改变，无论高层还是民间近两年来都感受到对经济安全审查的必要性。

实际上，设立专门机制对外资并购的国家安全进行评估也属国际惯例。美国于1988年设立的美国外国投资委员会(CFIUS，以下称“外资委”)，横跨15个部门。该委员会的职能是监督与评估外国投资并购美国企业，视其对美国国家安全的影响程度，授权进行相关调查，并视情况上报美国总统，就阻止外资并购作出最后决定。

近百年来，美国对于外资的限制和监管措施多达1000余条，比众多发展中国家还要严厉。从1917年通过《与敌国贸易法》，到2007年《外国投资与国家安全法案》。美国累计有十多部法律与行政命令，加强对外资的监管和限制。尤其是2003年国土安全部加入CFIUS，并出台《保护重要基础设施和资产的国家战略》，确定了包括农业、水资源、公共卫生、应急服务、国防工业、电信、能源、运输、银行金融、化工、邮电、信息技术等12个重点保护部门，几乎覆盖整个国民经济。

为保护本国安全，100年来美国出台了一系列法律。1917年就有《反间谍法》，1947年出台《国家安全法》，其后又不断修正，弥补漏洞与不足。进人全球化时代，为应对全新的竞争格局，1996年出台《反商业间谍法》。“9·11”后，又借反恐之名出台《爱国者法案》。随后由于主权财富基金崛起，新兴国家到美国并购频繁发生，《外国投资与国家安全法》应运而生。

“美国这套体系非常严实，基本上没有什么漏洞让你钻。”江涌指出，相形之下，中国就显得“漏洞百出”，作为国家最高经济调控部门，国家发改委直到去年5月才在国民经济综合司下设经济安全处。该处职能包括“提出国家重要物资储备政策建议，拟订并协调国家重要物资储备计划；组织研究和提出国家经济安全和总体产业安全战略及政策建议”。

“与发达国家比起来，中国没有一个统一、有力的协调机构，相关的人力、物力、财力投入也远远不够。”江涌介绍说，美国却有一个庞大而严密的组织体系。政府部门设有国家安全委员会，总统亲任主席，权威非常高：下面则有中央情报局、国家安全局，当然还有权限非常大的联邦调查局。在国会，也设有相关的各种委员会，比如外国投资与审查委员会等等，甚至还专门针对中国设有一个美中经济安全审查委员会。

不过，国门洞开的局面未来可能改变。3月5日，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中指出，在鼓励外资参与国内企业改组改造和兼并重组的同时，“加快建立外资并购安全审查制度”。

一项类似于美国外资委，旨在管理外资并购安全的新机制将于年内推出，在此机制下，将会出现一个类似于“部际联席会议”的机构。将把国家发改委、工业和信息化部、商务部、国防科工委、科技部、农业部、国资委、银监会、国家工商总局以及国家税务总局等多个部委和一些重要的行业协会纳入其中，而负责协调的很可能是国务院副总理级别。

“2008年商务部成立了反垄断调查局，但主要负责的是经营者集中的审查，这个审查实际上不涉及太多产业安全或者国家安全的内容，这部分工作会由这个更高级的机制来总负责。”梅新育介绍，商务部对外资并购的审查主要集中在并购行为对竞争的影响层面，而非国家或者产业安全。“这个审查与反垄断的调查是互相独立的。”

其实，早在5年前，中国就有人呼吁，要制定国家“战略性和敏感性”行业清单，建立特殊并购审查机制。

刘纪鹏介绍，2006年6月，全国人大常委会在首次审议《反垄断法》草案时，就有一些常委会组成人员、全国人大代表和部门提出，“对于外资并购国内企业，除应依照《反垄断法》的规定进行反垄断审查外，还应按照国家有关规定进行国家安全审查。”

2008年1月，国家发改委宏观经济研究院在一份报告中提出，应设置一个由国家发改委、商务部、财政部等部委相关人员组成的非专职机构。这是一个类似于“外资并购审查委员会”的机构，即國家安全审查机制的雏形。但是由于全球经济形势暗淡，这件事情被搁置下来。

很明显，作为国家最高层级的经济安全审查机制随着经济形势的多变，已重新激活。

重建经济思维体系

需要检讨的不仅仅在此，延绵至今对世界500强的“顶礼膜拜”依然在地方政府官员中根深蒂同。

“我们的官员热衷于招商引资和对外开放，将国际市场想象成风平浪静的完全自由竞争的福地，一些部门领导人甚至排斥或干脆拒绝接受国家经济安全这个概念。”江涌认为，真正的差距还是在观念上。应该全面评估反思中国的经济安全体系，将其提升至战略高度加以重建。

中国有的经济部门多年来以“市场换技术”为名，形成对外资的“技术进步功能”的过分依赖，这已经成为阻碍自主创新的思想障碍。由于国外装备和高技术产品的大量涌人和普遍不注重吸收消化再创新，本国企业科技成果产业化的空间被一再压缩，并加剧了产业控制权的旁落、利润的外流。这实际上成为国家产业结构优化升级的最大障碍。

“吐血引资导致财富大量外流，大量事实证明，西方对中国的技术出口采取越来越保守的态度，特别是在高技术领域对华封锁遏制政策从来没有改变过。满足于接受外资现成的产品设计和设备，缺乏主动吸收消化国外技术为己所用的意愿，反映了相当一部分人不思进取，单纯依赖洋人搞建设的心理，这实际上是新的思想僵化。”国家发改委经济体制与管理研究所高梁研究员认为要扭转片面的“市场换技术”、招商引资的偏好。取消政府考核指标中的招商引资内容，纠正某些地方将招商任务指标硬性分解到各机构的错误做法。“以GDP为核心的绩效考核机制和招商引资指标化，对地方官员施加的晋升激励，会造成不惜一切代价引进外资和贱卖国内产业和资源，对国内经济形成持久暗伤。”

江涌认为中国要打造经济国防部，保卫中国经济版图，守住经济大门、严防外资进一步泛滥，努力为本土企业在境内境外争取公平的国际商业环境的后盾。“建立一个能超脱部门利益来全局考虑国家整体利益和战略的机构，来整体谋划中国经济安全和长远发展战略。全面检讨国家经济安全状况，从更为宏观的层面检视中国的国家经济安全体系以及经济发展模式，以应对全球化格局下的全新经济竞争。”