分配制度改革如何推进

杨 军

编者按

3月底，国家发改委拟定的收入分配调节方案被国务院退回重新修订的消息，经媒体披露后，引起了公众的热议。国家发改委就业和收入分配司司长张东升随即否认了方案被退回的消息，并称收入分配改革方案仍在制订之中。

收入分配问题是今年“两会”排在第一位的焦点问题。贫富悬殊已经成为中国社会矛盾的根源，是半数以上群体冲突的直接原因。现实已昭明，分配制度改革到了必须推进的时候。收入差距问题是民生问题，同时也是政治问题与经济发展问题。本刊为此专访了两位一直关注该问题、并从各自角度、不同程度参与其事的专家。

收入差距的深层根源

《南风窗》：中国的收入差距过于悬殊已是不争的事实，并且这种差距还在日益扩大，是什么原因造成了这种现象?

郑功成：中国现阶段的贫富差距是改革开放与经济发展的必然结果。一方面，是从共同贫穷的时代到共同富裕的时代必然要经过一个贫富分化的过程，因为财富不可能一夜之间从天下掉下来，而是只能逐渐增长，这一过程必然要注重鼓励财富的创造并让一部分人先富起来。另一方面，以效率为准则的市场经济体制是促进经济发展的基础力量，而市场经济体制必然导致某些生产要素禀赋差的个体无法分享经济发展成果，甚至陷入贫困；再加上中国选择的是一条渐进改革发展的道路，不同地区改革开放进程不一，不同群体获得的政策支持也有差异，从而带来的发展机会也就不一样。因此，现阶段中国出现的贫富差距问题，不是国家发展衰退或者停滞甚至倒退中的问题，而是国家发展进步中的问题。

从现实出发，收入差距其实是结果，它产生的根本原因是结构问题，是结构失衡和体制改革不到位造成的。结构失衡表现在几个方面：一是经济增长的“三驾马车”即投资、出口和消费之间的比例严重失衡，消费排在末位。二是一、二、三产业之间的失衡，过分依赖第二产业即制造业。三是城乡之间的结构失衡。四是区域发展的失衡。此外，还有投资结构、信贷结构、财政支出结构等方面也是一种失衡的格局。

与此并重的另一根源是体制改革不到位，就是在采取打破原有平衡的各种政策的同时，体制改革没有跟上。首先是社会保障体制改革不到位。过去农村有合作医疗、义务教育等福利，后来搞承包责任制，新的机制没有跟上。城市搞医疗卫生体制改革，过去的公费医疗和劳保医疗没有了，新的医疗保障没有跟上。所以，社会保障体制改革始终滞后，近年虽然已经开始推进，但还没有到位。第二是财政体制改革不到位。实行分税制已经快20年了，到现在还没有新的改革，财政支出结构的失衡由来已久。第三是行政体制改革不到位，还没有从管理型转向服务型。部门分割严重，这点在立法过程中表现很明显，如世界上任何国家的社会保险制度都是劳资之间博弈的结果，而我们国家则是政府部门之间的博弈，导致相关的法律迟迟不能出台。

《南风窗》：这两个根源似乎是两个不同的问题，結构失衡其实是经济发展的失衡，这是发展的结果，是改革带来的问题。而体制问题则是改革还没有到位造成的。或者用一种常用的表述，是政治体制改革远远滞后于经济体制改革。如果只从经济角度来说问题，收入差距过大已经造成了很多社会和经济问题，这是不是表明，中国实行市场经济之初的一些政策选择已经不适应现阶段的发展?

郑功成：可以这样说。贫富差距的持续扩大，正在成为中国社会发展进程中的重大社会问题，反映了不同社会群体经济权益的失衡程度，进而影响到国民的社会权益乃至政治权益。这表明，从上个世纪80年代开始的鼓励一部分人先富起来的政策既有其历史的必然性和合理性，也有其时代的局限性。当时是资本极度短缺，劳动力几乎是无限供给，因此制定政策必然要向资本倾斜。失衡的利益格局与失范的收入分配秩序，是过去30年间各种复杂原因交互作用形成的结果。今天情况已经发生了变化，资本相对过剩，劳动力的供给不再是无限的，劳资双方的格局发生了变化，但利益分配格局没有发生变化。再加上长期偏向资本的政策取向已经形成了巨大的惯性，自然会形成了日益强大的既得利益群体。现在是矫正这种局限性的时候了，要从鼓励一部分人先富起来迈向共同富裕，这是时代发展的必然结果。

需要指出的是，调节收入分配格局并非是“劫富济贫”，而是基于社会公平与分配正义。因为一方单赢的财富分配格局不可持续，我曾经指出过，穷人过不下去，富人也一定过不好。只有多赢的财富分配格局才能持续发展，只有通过共享发展成果才能实现社会和谐和社会文明的进步。

“十二五”必须完成的任务

《南风窗》：社会分配不均早已被诟病，但当矛盾还没有过度激化的时候，问题总是不被重视。从2006年开始，中国新一轮收入分配改革一直在争议中走走停停。2009年4月29日，国务院常务会议通过了《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，提出加快出台《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》。5月26日，中共中央政治局召开会议，研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。这显示了高层试图通过收入分配调整真正启动内需和消费的决心。是不是说，现在已经到了分配制度必须改革的时候?

郑功成：群体事件不时发生，阶层矛盾日显尖锐，官民之间情绪对立，以及利己主义在泛滥、追求暴富成时尚，均表明利益格局失衡与收入分配失范，正在扭曲社会发展的正常秩序和许多人的理性思维，如果在“十二五”期间还不能扭转这种失衡、失范的格局，国家便可能陷入深刻的社会危机，最终受害的不仅是中国的现代化进程受阻，更会直接影响到广大人民群众生活境况的改善。根据国际经验判断，在经济高速增长时期，如果不能妥善地解决收入分配失衡与贫富差距扩大化的问题，国民财富的增长不仅不能减少社会冲突，而且会进一步激化社会冲突与社会危机。

中国的发展已经到了这样一个阶段，即如果不能合理分配财富，便必定影响社会财富蛋糕的继续做大，即使能够继续做大，也必定发生霉变，财富增长越快，带来的社会问题可能越严重，社会危机的风险可能加速度积累。合理分配财富客观上已经成为解决当前诸多社会问题的前提条件。因此，合理分配财富不仅是民生保障与民生改善的需要，同时也是国家经济持续发展与社会进步的需要，“十二五”期间一定要高度重视收入分配改革，并将合理分配财富置于与鼓励继续创造财富同等重要的位置上，将合理分配财富作为国家持续、健康发展的关键性杠杆，通过一揽子改革措施，扭转失衡的利益格局，规范失范的收入分配秩序，这应当是“十二五”期间必须基本完成的一项中心任务。

《南风窗》：您刚才提到要通过一揽子改革措施，也就是说被热议和关注的分配收入调节方案即使出台了，也解决不了根本问题?

郑功成：改革30多年积累下来的矛盾，不可能一下子解决，分配制度也不是孤立的，而是和中国其它很多领域的改革息息相关。所以要扭转这种失衡格局，规范收入分配秩序，肯定非一日之功，必须假以时日，多管齐下。不仅需要在初次分配、再分配与第三次分配同时发力，还需要对劳动报酬结构、公共资源配置、税收政策以及促进市场公平竞争等方面进行相应的制度调整，是一项需要综合利用立法、行政、市场、司法乃至道德等多种手段才能奏效的宏大系统工程。这一轮收入分配改革更全面、更复杂，它需要确立一个基本清晰的、较为公正的、定型的收入分配秩序。

分配收入调节方案出台肯定是可喜的一步，但今年即使出台了，估计也很可能是框架性方案，一些问题还不会触及。不过分配制度改革的方向是确定的。在中国有关和谐社会的热烈讨论中，能够达成共识的一个观点，就是和谐社会的本质是确保国民可以合理分享社会经济发展成果。所以规范收入分配秩序、维护分配正义、促进收入分配中的社会公平，是必须坚持的政策取向。

再分配优先

《南风窗》：收入分配可分为按要素分配为主的初次分配，以财政转移支付和社会保障为主的第二次分配，以及以慈善公益事业为主的第三次分配。在中国的分配制度改革中，这三次分配将如何协调?

郑功成：以前中国都是靠经济发展解决改革中出现的问题，但当收入差距过于悬殊，只靠增量调整已经解决不了根本问题。现在关键是调整分配结构，中国初次分配格局长期以来都是资本所得畸形偏高、劳动所得畸形偏低，所以初次分配改革是必须的，也是根本。但初次分配的改革面临太多难题，政府对初次分配的干预和调整更为复杂，它不仅涉及劳资与政府三方利益的分配，而且与就业、投资、经济增长乃至地区之间的竞争等交织在一起。初次分配还面临许多基础性、技术性困难，比如统计数据不规范，企业造假，现金交易等等。

初次分配格局调整是必须的，总的方向当然是提高劳动者报酬，这既要通过增加产品或服务的技术含量走增量改革之路，也需要调整现有利益分析格局即调整存量。然而，我们国家仍然处于发展之中，既要继续保持对资本有足够的吸引力，又要稳步提高劳动者的所得，这如何平衡就需要谨慎小心。尽管大幅度提高劳动所得的方向不可逆转，但采取措施的力度、时机与行动步骤却需要审慎把握。所以要谨慎推进，不是短时间内能完成的。我认为大概需要5到10年时间。“十二五”期间即使不能形成理想的初次分配格局，至少也要停止收入差距的继续扩大，并有较大幅度地提高劳动者的报酬。

第三次分配在世界上任何国家或地区均只能起到微调的作用，目前在中国，第三次分配更是几乎可以忽略不计。

我认为目前大有可为的是再分配。初次分配需要渐进，再分配却可以立竿见影。现在中国实际上就是在调再分配，社保、医保日益健全。2009年中国财政收入增长11.7％，中央政府投向社会保障的财政资金为2906亿元，增长16.6％，这是首次投向社会保障的资金大幅度超过财政收入增长，它的实现也表明财政支出结构的调整不仅是必要的，也是可行的。近年财政支出已经加大向民生倾斜的力度。近年中国在社会保障领域已经做了很多事情，比如义务教育的免费、城乡低保、医疗保障的全覆盖、农民养老保险的推进，等等。

我主张再分配应当摆到整个收入分配改革的优先位置来加以重视，并通过再分配来促进初次分配走向规范。再分配包括财政资源再分配与社会保障，都是可以运用法制手段与行政权介入方式的财富分配领域。

《南风窗》：目前政府、企业和劳动者收入占GDP的比重分别是24％、28％、48％，最近10多年來，政府和企业所占比重都在上升，只有劳动者收入所占比重在降低，政府、企业和劳动者三方的分配比例如何调整才合理?

郑功成：10几年时间，政府收入所占比重迅速攀升10多个百分点，虽然政府收入增加很快，不过只从数字来说，政府收入占的比重还是较为合理的，不合理的是政府的支出结构，如果能把更多的财政支出用于和民生相关的领域，那就没什么问题。政府公共资源普惠民生，不仅是正义的当然责任，也是提高居民收入占国民收入比重的重要途径。当然，从初次分配来看，未来主要应该是劳动者和资方的博弈。

《南风窗》：政府应该如何发挥作用?

郑功成：首先政府应该转变观念，富民才能真正强国，要把富民放在前面。党中央和中央政府已经明确提出了提高居民收入占国民收入的比重、提高劳动者所得占GDP分配中的比重的财富分配目标，这种发展理念与分配理念的转变，是切实缓解贫困问题和解决贫富差距偏大的重要的政治基础。

政府在再分配领域的巨大作用不言而喻，即使在初次分配领域，政府仍然可以大有作为。比如政府可以利用公共权力，通过推进社会保险法的立法和实施，来扩大社会保险的覆盖面，这是增加劳动所得和平衡劳资利益格局的重大举措，同时也可以利用相应的税制等措施来促进企业年金和其他职业福利的发展。即使是工资部分，政府也可以通过法制确定最低工资标准，可以发布工资指导性政策，可以促成劳资双方的工资谈判和政府与劳、资三方之间的协商谈判机制。政府在劳动者和资方之间要保持独立的第三方立场。

再比如现行税制，在某种程度上是在放大收入差距。像房产等不动产，现在谁买的房多就收益多。垄断行业中的企业工资很高，住房公积金的比例也很高，企业年金也都有了，这些对高收入阶层来讲都是锦上添花，但是对于低收入阶层却还没有完全做到雪中送炭。因此，税制的改革是调整收入分配格局的重要工具与手段，也要政府来承担相应的责任。

总之，当前的利益失衡格局与收入分配失范现象，是以往改革发展过程中多种原因综合作用的必然结果，要切实扭转这种格局与现象也非一日之功可以完成，而是需要下定决心采取一揽子方案，从初次分配与再分配乃至三次分配同时发力，应当争取在“十二五”期间实现规范收入分配秩序的目标，并在扭转收入分配差距方面有重大进展，最终用10年左右的时间真正实现利益格局的均衡化和全民合理分享国家发展成果的目标。