中国农村合作金融缺位问题研究

李世杰 郭庆海

[摘要]农村金融作为融通资金的重要工具已经成为现代农村经济的核心。农村金融是世界性难题，合作金融体制是被发达国家证明了的可行之举。而我国合作金融组织曾在20世纪初昙花一现；新中国农村信用社几经演变，合作金融属性已被异化，产权关系模糊，商业化日趋明显；农村资金互助社发展艰难，作用有限；农村民间金融中虽有合作金融组织形式，但缺乏规范性。至今，中国农村合作金融仍然严重缺位。

[关键词]中国；农村；合作金融；农村信用社；农村资金互助社；民间金融

[中图分类号]F830.6[文献标识码]A[文章编号]1004-9339(2010)02-0046-05

随着市场经济不断发展，城乡经济一体化日益深化，农村生产和经营方式加速转变，农村金融作为融通资金的重要工具已经成为现代农村经济的核心。农村金融是世界性难题，其原因在于农业产业的弱质性带来的农村经济发展可持续问题，致使农村金融风险难以把握和控制，商业性金融资本从安全和趋利的目的出发，远离农村资金市场；加之各国在经济发展战略上一般选择工业化优先，致使农村金融制度、政策安排不足，农村金融抑制长期存在，农村金融资源大量外流，农村金融市场“失血”。解决农村金融问题的途径究竟在哪里?从国外来看，欧美等发达国家盛行至今的合作金融体制已经成为一些发展中国家效仿的模式。如德国早在1770年就成立了土地抵押信用协会，创造了以农村土地资产为依托的合作金融组织形式。美国是采取银行与合作社的发散型混合模式，上层为银行体制——联邦土地银行，基层则为合作社体制。日本是以强大的农协系统的合作金融为主体。国外合作金融体制在农村金融市场成功运行的原因在于：一是弱势的农民联合是对抗各种强势利益集团的本能选择；二是合作金融能够发挥农村各微观经济体信息高度透明的优势，使交易成本降低成为必然；三是农民合作可以共同利用金融资源，创新适应农村经济的农村金融组织。回顾中国农村金融发展历史，合作金融曾经在20世纪初的中国农村昙花一现；新中国的农村信用社合作金融属性先天不足，后天严重异化；正在试点的新型农村资金互助社发展陷入困境，作用十分有限。时至今日，中国农村合作金融组织严重缺位，不能满足“三农”的需要，创新农村合作金融制度和组织形式已经十分迫切。

一、合作金融组织曾在20世纪初的中国昙花一现

回顾中国金融发展史，合作金融曾于20世纪初在中国诞生和发展。20世纪早期，西方思想逐渐传播到我国，一些开放之士最早接触了现代合作思想，并提出了一些关于合作经济的主张。孙中山先生作为中国革命的先行者，也是合作经济的先行者，他主要推崇消费合作社，主张“由社会团体来分配货物”。代表性的人物还有薛仙舟、梁漱溟等。薛仙舟在《中国合作化方案》中认为，“及至每个小村落、每个工厂、每个团体、每条马路、每条里弄皆有合作机关星罗棋布，全国合作化了，然后全国问题才能根本解决，然后革命才算真的成功”。梁漱溟先生的合作理论与实践独树一帜，组织农村合作社是他“乡村建设理论”的一个重要方面。他认为，“合作社之所由起，实在是经济压迫下弱者散者的一个防卫与自救”，“中国社会是一个顶软弱散漫的社会，所以顶需要合作，顶容易走上合作的路”。他主张生产合作，“中国最大的问题，急迫的需要就是所谓‘造产。”“造产”即我们讲的“财富增值”或“开发产业”、“改进技术”。“所以如果合作是应于需要而来的话，那么中国的合作决不是消费的合作，一定是生产的合作。”毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中，把农村合作社运动列为农民运动的“十四件大事”之一：“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确是农民所需要的。他们买进货物要受商人剥削，卖出农产要受商人的勒抑，钱米借贷要受重利盘剥者剥削，他们很迫切要解决这三个问题。去冬长江打仗，商旅路断，湖南盐贵，农民为盐的需要组织合作社的很多。地主‘卡借，农民因借钱而企图组织‘借贷所的亦所在多有。”他又指出：“假如有适当的指导，合作社运动可以随农会的发展而发展到各地。”

早在20世纪初，中国就开始了合作事业，产生了消费合作社，而在“五四”运动后，中国的合作事业向多个领域扩展，消费、信用、生产诸方面的合作事业相继兴起。中国合作社事业发端应以1918年3月3日建立的北京大学消费公社为标志，它是按照现代合作社原则组织起来的我国最早的消费合作社。最早的城市信用合作组织是上海国民合作储蓄银行，上海国民合作储蓄银行是在薛仙舟的倡导下，由复旦大学教职员工和学生发起组织，于1919年10月22日成立的。最早由工人创办的合作社是1923年2月7日成立的安源路矿工人消费合作社。最早的农村合作社是1923年彭湃领导的广东海陆丰地区农民协会；此外，以消费、贩卖、信用合作社为主要组织形式的农村合作社运动在湖南、湖北、广东等省广大农村也蓬勃兴起。1927年，由于大革命的失败，农村合作社运动被全部破坏。最早的农村信用合作社是华洋义赈总会创办的河北香河第一信用合作社，于1923年6月1日在河北香河县成立。1931年华洋义赈总会受南京政府之委托，在皖赣湘三省组织赈灾式的互助社与合作社，信用合作社已达3 000多个。这些信用社在抗日战争和解放战争时期逐渐夭折了。

二、新中国农村信用社的演变及合作金融属性异化

新中国农村信用社创办之初就没有让农民参与管理。背景是当时农民十分贫穷、底子薄，农业生产资金十分短缺，农村高利贷开始抬头。鉴于此，1951年5月，中国人民银行相继颁布了《农村信用合作社章程准则(草案)》、《农村信用互助小组公约(草案)》，在广大农民群众中重点试办农村信用社合作组织。当时，没有让农民参与管理，只是发动农民平均人股。

1958年，按照国务院颁发的《关于人民公社信用部工作中几个问题和国营企业流动资金问题的规定》，中国人民银行将设在人民公社的国家银行营业所与农村信用社合并，基本上将农村信用社变成了“一大二公”的官办企业。农村信用社被农业银行控制。至1959年3月结束。

1959年4月，中共中央又发布了《关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定》，人民银行又将原先合并的所、社分开，并将信用社下放给生产大队变为信用分部，人员、财务归生产大队管理和统一核算，业务经营由生产大队和公社信用部双重领导。其结果是削弱了信用社的作用，造成信用合作制度混乱，影响了信用业务的正常开展。至1962年10月结束。

1962年11月，中国人民银行颁布了《关于农村信用社若干问题的规定》，明确“信用合作社是农村人民的资金互助组织，是国家银行的助手，是我国社会主义金融体制的重要组成部分”，恢复了信用合作社的独立经营体制。

1969年农村信用社下放给生产大队或由几个大队联办，名义上由贫下中农管理。农村信用社组织管理制度遭到破坏，业务基本停顿，严重制约了农村信用社的发展。至1978年结束。

1979年，中国农业银行恢复，履行农村金融的领导职能，接管了对农村信用社的领导。这使农村信用

社更带有“官办”色彩，合作金融组织性质丧失，农村信用社置于农业银行控制之下，演变成农业银行的附属基层机构。

1984年8月国务院“105号”文件批转了农业银行总行向国务院提交的《关于改革信用社管理体制报告》。报告指出必须抓紧改革信用合作社管理体制，其方向是：把信用合作社真正办成集体所有制的合作金融组织。1989年，初步改变了信用社“既是集体金融组织，又是国家银行基层机构”的组织管理体制，成立了县级农村信用联社，改变了传统行政命令式的管理方法，转而实行依法管理和应用经济手段管理的方式。

1996年8月国务院《关于农村金融体制改革的决定》出台，改革的核心是把农村信用社办成由社员人股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。

2003年6月27日，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》。这次农村信用社改革的重点是解决两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，成立农村信用社省(市)级联社。监管责任由中国人民银行转交给银行业监督委员会。

中国农村信用社自创设开始，隶属关系几经调整，隶属过中国农业银行、人民公社，甚至生产大队，一直没有独立性。在对信用社的定性上，定性过集体金融组织，也定性过国家银行(农业银行)在农村的基层机构，没有从根本上定性为合作金融，产权结构非常不清晰，合作经济属性也不明显。因此，不难得出以下认识：第一，我国合作金融的产生、发展、变革都是政府推动的强制性制度变迁的结果。第二，在我国农村信用社的多数发展阶段，不是社员自愿参加，从入股时开始就是政府主导下的社员入股；农民对合作金融的知识十分缺乏，不知道自己是信用社的出资人，而一直以为信用社是官办的。第三，在管理上，时而为地方政府管理，时而为农业银行管理，没有归社员管理过。由于所有权缺位，管理权被信用社主任实际控制，他既代表上级管理机构，又把自己当成是信用社的主人，从未意识到自己是为社员服务的。第四，农村信用社多数发展阶段缺乏出资人主体，人民公社体制下的农民没有资产所有权，不是独立经济人，农户更不是法人主体。合作经济没有合作人基础，因而就不存在个体产权基础上的合作。第五，当前农村信用社的管理体制也不是完全意义上的合作金融体制。因为：一是信用社是由不具备法人资格的省级联社去管理具有法人资格的市、县联社，实际上是非法行使管理权。二是出资人不明晰，产权关系模糊，很少有农民拥有信用社的股权，即使有，股权也很小。三是经营上以追求利润最大化为目的，早已商业化。国有商业银行迅速撤离农村地区，又使农村地区金融服务匮乏，并造成了农村信用社一家独大的垄断局面。四是多数县级联社已经谋划商业化发展方向，成立农村商业银行成为县级联社追逐的发展目标。因此，可以说我国农村信用社根本不是合作金融，而是公有制经济的一部分。

三、农村资金互助社难以做大且作用有限

2006年底，银监会调整放宽了农村地区银行业机构市场准入政策，按照“低门槛、严监管”原则，鼓励和引导符合条件的境内外金融资本、产业资本和民间资本在农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构。目的是要解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，更好地支持社会主义新农村建设。按此政策，银监会在全国批准了9家农村资金互助社进行试点。这9家农村资金互助社分别是：位于内蒙古自治区通辽市经济技术开发区辽河镇查干村的融达资金互助社；位于青海省乐都县雨润镇深沟村的兴乐农村资金互助社；位于青海省玉树州称多县清水河镇的富民农村资金互助社；位于甘肃省定西市岷县洮珠村的鑫农资金互助社；位于内蒙古自治区锡林浩特市白音锡勒农牧场的诚信农村资金互助社；位于山东省沂水县姚店子镇驻地的聚福源农村资金互助社；位于吉林省梨树县榆树台镇闫家村的百信农村资金互助社；位于四川省苍溪县岳东镇文林场08号的益民农村资金互助社；位于甘肃省景泰县龙湾村的石林农村资金互助社。各省也做了有益的探索。如安徽省建立了财政资助型、外部捐助型和完全互助型三类试点。农村资金互助社的比较优势有：服务便捷；风险可控；融资成本低；放大了财政扶持资金作用。从试点的农村资金互助社经营现状看，发展不平衡，参差不齐，面临许多困境。

(一)经营现状

1.注册资本。截至2007年末，注册资本最多的是位于内蒙古自治区锡林浩特市白音锡勒农牧场的诚信农村资金互助社，注册资本360万元；注册资本最少的是位于甘肃省景泰县龙湾村的石林农村资金互助社，注册资本11.58万元。

2.农民入股。截至2007年末，参与程度最高是位于四川苍溪县岳东镇文林场08号的益民农村资金互助社，参与人股自然人1 767人；参与程度最低的是位于青海省玉树州称多县清水河镇的富民农村资金互助社，参与入股自然人股东16人。

3.贷款。截至2007年末，贷款规模最大的是位于内蒙古自治区锡林浩特市白音锡勒农牧场的诚信农村资金互助社，贷款余额870万元；贷款规模最小的是位于吉林省梨树县榆树台镇闫家村的百信农村资金互助社，贷款余额28万元。

4.存款。截至2007年末，存款规模最大的是位于内蒙古自治区锡林浩特市白音锡勒农牧场的诚信农村资金互助社，存款余额917万元；存款规模最小的是位于山东省沂水县姚店子镇驻地的聚福源农村资金互助社，存款规模3万元。

5.利润。截至2007年末，利润最高的是位于内蒙古自治区锡林浩特市白音锡勒农牧场的诚信农村资金互助社，利润41万元；利润最低的是位于四川省苍溪县岳东镇文林场08号的益民农村资金互助社，利润4万元。

6.利率。经实地调研，位于吉林省梨树县榆树台镇闫家村的百信农村资金互助社，一年期利率远高于10％。

(二)需要解决的问题

从以上经营现状不难看出，农村资金互助社经营状况不容乐观，农户参与程度不高。农村资金互助社的发展应主要解决以下几个问题。

1.准入问题。应强调农户和农村合作经济组织自愿的原则，积极放低准入的农户数、资金量的门槛。只要有一定农户或单个农村经济组织牵头，就可以按照相关规定给予审批设立，积极培育、逐渐发展。

2.后续资金问题。农村资金互助社普遍设立在经济相对不发达的乡镇或行政村，农户闲置资金少、金融资源有限，难以满足农户经济发展需要。在农村资金互助社发展初期，最好刚性规定由所在乡镇的商业性金融机构予以一定额度内的、低资金成本的资金拆借支持。

3.监督管理问题。一方面我们要相信农户作为理性经济人，自己能够管理好自己的事情，强调自我管理、自我约束、自我完善。另一方面监管部门在资金互助社发展初期要多予以指导，强化资金互助社管理人员的风险意识；当资金互助社发展到一定规模后要科学监管，制定相应的制度，促进其规范化发展。

4.费率问题。农村资金互助社的运营需要一定的管理费用，贷款利率过低，贷款的利息收入就低，不足以弥补营运费用；而且，社员分红最低应高于活期存款利息，否则，难以调动人股社员的积极性，难以实现可持续发展；反之，利率过高就会改变互助社互助的本质，更会加重借款农户的经济负担。

通过分析农村资金互助社试点的经营现状，不难看出，农村资金互助社经营状况不容乐观，农户参与程度并不高，参与的农民群体也仅局限于“穷人”，这就存在一个最大的问题，那就是“穷人帮穷人还是等于穷人”，反而是“1+1＜2”。因此，这种新型的农村金融机构没有发挥农村的比较优势，没有有效地聚集农户的财富，不可能作为农村的金融主体存在，只能是一种有益的补充。四、部分农村民间金融形式有合作金融属性但缺乏规范性

农村民间金融是在客观供求刺激下农村民间自发组织形成的“为民间经济融通资金的所有非公有经济成分的资金运动”。我国农村金融的发展是两个完全不同的领域以两种完全不同的方式并行推进的。其一是自然发育而成的民间金融领域，由非正规金融组织媒介或者资金供求双方直接交易。其二是由正规金融机构组织或促成的金融活动。从金融发生学的角度，我们往往把前者称作内生金融，通俗地称为民间金融。不论发达国家，还是发展中国家，不论发达地区，还是欠发达地区，农村民间金融都广泛存在，而且有一定的市场规模。某种程度上说自从有了货币，可能就产生了民间金融。农村民间金融是一个客观存在的经济现象，是不容置疑的金融活动，具有一定的市场空间，而且具有一定的运行规则，发挥着辅助作用，甚至在一定的时间和空间发挥着主导作用。它的存在有三个原因：

1.经济原因。农业生产、农村经济发展在创造金融资源的同时也为农村金融不断创造需求。特别是农业再生产过程中对自然条件的强度依赖，成为传统农业弱质的根源。由于农业生产周期长以及内在的生态、自然属性，导致农业生产的技术进步和技术运用要比工业部门困难得多，因此农业劳动生产率提高的局限性相对较大；农业的高风险性决定了农业投资的高风险性，资本的趋利性决定了商业性金融资本规避农民、农业和农村。亚当·斯密在《国富论》第四章中指出“贷出取息的资本一贯被视做出借人的资本，出借人指望期满时资本会归还给他，同时，借债人可以付给他一定的年息。”农业的高风险性和资本的趋利性矛盾是农村民间金融存在和发展的先天基础。

2.社会原因。金融是不同经济主体之间的交易，是社会行为，农村社会的封闭性决定了只能在比较固定的范围互通有无，以血缘、地缘为依托的社会信用的可靠性决定了借贷行为的可行性，农村社会的道德约束使“面子”成为抵押品。加之农村社会的经济信息透明度高，使农村内生金融节约了交易成本。这是农村内生金融存在的社会基础。

3.政治原因。在长期的封建统治下，国家与农户的利益博弈，总是农户的利益被强行剥夺，致使中国农村资本积累薄弱，农村金融不发达成为必然。封建统治者也从来没有考虑过农村资金问题。新中国成立以后，由于推行工业化发展战略，实行二元经济结构，强行转移农业剩余以推动现代化，必然出现农村金融抑制等问题。这是农村内生金融存在的政治基础。

农村民间金融表现为三种形式：

第一，农村民间金融的原始形式。一是私人借贷。这是人类最古老的经济活动之一，在农村金融中普遍存在，到目前还没有人作出准确的定义。二是钱会。这是各种形式的带有互助合作性质的自发群众融资形式，其内部结构和运作方式，一般由若干人组成，相互约定每隔一段时间开会一次，每次聚集一定的资金作为会额，交给会员中的一人使用，基本上不以盈利为目的。每次交给谁使用一般有“摇会”、“轮会”、“标会”三种形式。三是私人钱庄和钱背。钱庄是指采取合伙制和股份制成立的，为借贷双方提供担保，以中小企业为放款对象的组织；钱背是指借贷成交的中介人，为借贷双方牵线搭桥，从中收取手续费和信息费。二者均为以盈利为目的的机构化和半机构化的私人资金中介组织。

第二，近些年来的一些创新形式。一是农村互助储金会。最早是一种新型社会保障组织，其业务范围由救灾、扶贫、治穷扩展到兴办实业融资，后来成为农村合作基金会的雏形。二是农村合作基金会。始建于1958年，最初的宗旨是管好、用好原有的集体资金，但是不可避免地去从事存、贷等经营活动。后来经营混乱，引发了局部的支付危机，被国务院取缔了。三是农村金融服务公司。这是农村合作基金会的一种高级形式，有利于从事存、贷业务，也被取缔了。

第三，一些直接融资形式。主要是民间集资，指农户或者企业未依法也未经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金及其他债权凭证的方式，向社会公众筹集资金，并承诺在一定时间内以货币、实物等形式向出资人还本付息的行为。一般具有资金总额较大、利率较高、期限较长的特点。政府对此一般采取在法律和政策方面的金融抑制安排。

我国农村民间金融的一部分形式有一定的合作金融雏形，但用合作制原则衡量，还与合作金融有很大差距，明显缺乏成员的开放性、管理的民主性和规范性，产权不够明晰，对社区关心不够，追求少数人利益，甚至普遍存在高利贷现象等。最重要的是一直也没有合法地位。但从资源利用和配置的角度，农村民间金融如何规范和发展已经成为不能回避的问题，这也有利于构建多元化的农村金融体系。农村民间金融的合作化可能是其合法化的有效途径。

综上所述，合作金融在我国农村金融体系中没有完整的、成型的、系统的机构体系，依靠农村资金互助社构建农村合作金融体系是不可能的。农村政策金融、农村合作金融、农村商业金融三驾马车中，农村合作金融严重缺位。

[参考文献]

[1]梁漱溟.中国合作运动之路向[M].济南：山东人民出版社，2005.

[2]毛泽东.湖南农民运动考察报告[M]//.毛泽东选集：第1卷.北京：人民出版社，1991.

[3]姜旭朝.中国民间金融研究[M].济南：山东人民出版社，1996.

[4]亚当·斯密.国富论[M].西安：陕西人民出版社，2001.

责任编辑：纪国义