浅议现行个人所得税制存在的问题及其对策

李庆和

摘要：我国现行的分类个人所得税制，不利于税制的优化和税收征管效率的提高，应加以改进和调整，使其最终朝着综合所得税制的方向发展。

关键词：个人所得税；税收征管；综合所得税制

自我国开征个人所得税以来，随着个人收入来源不断增多、收入差距逐步拉大和收入结构日趋复杂，现行的个人所得税制逐渐暴露出许多矛盾和问题，难以适应市场经济发展的客观要求，未能达到开征个人所得税之目的，因而，亟待加以改进和调整。

一、存在的问题

随着社会经济多元化的不断发展和按要素分配制度的实施，个人的收入来源不断增多、收入差距逐步拉大和收入结构日趋复杂，导致我国现行的分类所得税制逐渐暴露出了许多难以适应市场经济发展要求的矛盾和问题，影响了税制的优化和税收征管的效率。

从税制本身的设计来看，现行的个人所得税制是按收入的来源及性质的不同分别计算征税，而不是将纳税人的各项应税所得汇总计算征税。这种税制模式设计上的缺陷难以体现出“公平税负、合理负担”的税收原则。具体表现为：一是纳税项目划分不科学。现行的个人所得税制对不同项目的应税所得实行不同的税收待遇。由于诸多因素的影响，有些个人所得之间的界限十分模糊，难以准确地区分开来，如工薪所得与劳务报酬所得同属劳动所得，应该同等纳税，但现行的税制设计却将其划为不同性质的所得，且采用不同的税率计征税款，从而导致同一性质的收入要承担不同的税负；二是税收计征方法不合理。现行的个人所得税制对有些所得实行定额扣除并按月计征税款，而对另一些所得则实行定率扣除并按次计征税款。这种差别计税方式，易产生某些不合理的征税问题，如在年所得额相同的情况下，月度之间所得比较平均的纳税人的税负要低于各月所得差异较大的纳税人；此外，按次计征的税制模式客观上起着鼓励纳税人通过采取分解收入、多次扣除费用的办法来进行避税的作用。

从税收征管的角度来看，现行的分类所得税制因其本身设计上的缺陷增加了税收征管的难度，导致税收征管效率低下、税收流失严重。主要表现为：一是税源扣缴制度难以完全有效地落实。近年来，除社会公认的工资薪金能够较好地贯彻落实税源扣缴制度外，其它各项个人所得或因酬劳形式非货币化、或因纳税人与代扣代缴单位的某种“默契”、或因关联交易信息被隐瞒甚至歪曲等因素的影响所致，难以有效地执行税源代扣代缴制度；二是核定的个人所得税率普遍过低。三是自行纳税申报制度效果不理想。我国个人所得税法规定，对从两处或两处以上取得工资薪金和没有扣缴义务人、从境外取得收入的个人等，以及有扣缴义务人但没有扣缴税款的，纳税人应当自行申报纳税。但从实践来看，目前自行申报纳税收入大多只来自定额征收的个体工商户和个人生产经营所得，而其他所得则因信息不对称且无相应的技术手段和配套条件作保证而难以显性化，致使自行纳税申报效果并不理想。

二、问题的成因

影响我国个人所得税制优化和税收征管效率的深层次因素，归纳起来，主要有以下几个方面：

1.收入信息难以显性化。从信息来源渠道看，我国目前普遍存在着法人支付单位“多头开户”、个人交易现收现付、交易双方之外的第三方不承担向税务机关提供相关信息的义务等现象，加之税收征管的技术手段比较落后，致使税收征管部门获取个人收入信息的渠道十分有限。从征税人占有的信息质量看，由于税务机关主要依靠扣缴方提供相关信息，许多纳税人往往出于谋求自身利益最大化的动机，便同扣缴方“串通合谋”，隐瞒或提供虚假信息，致使税务部门占有的信息质量较低。正是由于大量的收入信息难以显性化，税务部门对许多个人收入信息难以及时掌握并准确核查，而税务部门在获取收入信息上的这种劣势反过来又进一步强化了具有强烈内驱力的偷逃税款的动机，最终，导致税收征管效率低下、税收流失严重。这也是目前我国个人所得税主要来源于工资、薪金等显性收入的根本原因之一。

2.税务部门征管能力有限。我国虽然已经进行了以计算机为依托的税收征管体制的改革，税务人员的素质也有了较大提高，但相对于社会经济的迅速发展对税务征管工作的要求而言，仍存在着较大的差距。从税收征管的技术来看，我国目前还缺少较为健全的、具有可操作性的个人收入申报法规及个人财产登记核查制度，加之许多单位和部门仍然存在大量非货币化的“隐性”福利，致使税务部门难以真实、准确地获取个人收入和财产状况的信息资料，因而也就无法对那些不愿履行纳税义务的纳税人进行准确的稽查。

3.公民自觉纳税意识淡薄。由于长期受传统的所有制结构、收入分配制度及个人收入占GDP的比重过低等因素的影响，我国过去在实践上推行了“非个人纳税制”，因而淡化了公民个人依法纳税的意识。改革开放以来，尽管我国已经开征了个人所得税，但有些人却将偷逃税款视为一种“能力”而加以推崇，再加上现行的个人所得税制的设计缺陷、税收征管不力和个人所得税的不可转嫁性等外在因素的影响，许多本来就缺乏依法纳税意识的人在经济利益的驱动下，更加强化了偷逃税款的动机和行为，最终导致税收的大量流失。

三、对策与建议

我国多年来的实践已经证明，分类的个人所得税制的课税模式，即缺乏社会的公平性，又会导致税收征管的难度加大和税收的严重流失，因而亟待加以改进和调整。为此，本文提出以下对策和建议：

1.逐步向综合个人所得税制过渡。个人所得税制的理想的模式，是综合的个人所得税制。但由于目前诸多因素的制约，我国的个人所得税制的改革不可能一步到位，而应在现有的分类所得税制的基础上，逐步采用分类综合的所得税制，最终过渡到较为理想的综合所得税制。具体来说，在现行的税源代扣代缴的基础上，将工资、薪金、劳务报酬、经营性收入、财产转让等经常性收入合并为综合所得，并采用统一的超额累进税率，实行综合申报征收、年终汇算清缴，对其他各项所得仍继续实行分类征税。合并综合所得的范围随着条件的不断成熟而逐步扩大，最终过渡到综合所得税制。

2.制定并实施科学的扣缴税制度。在全国范围内统一制定规范的扣缴税制度，对扣缴的义务、范围、程序、扣缴凭证、资料传递、奖惩措施等内容，作出详细、具体的规定，并实行代扣代缴义务人登记制度，促使其自觉履行代扣代缴义务；对应税的经常性综合所得，按一定的标准实行大于实际纳税额的“预扣税”，促使纳税人在年终主动申报纳税。这样，有利于从扣缴人和纳税人二个方面强化税收扣缴制度的贯彻和落实。

3.建立信息收集和交叉稽核系统。借助于现代化的计算机和通讯网络，实现对收入的监控和数据的处理，从个人所得纳税申报表的输入、审核到税收资料和档案的储存及管理，从税款(支票)的交割、发送纳税通知到个人所得税的分析等，都应通过计算中心来进行，以避免因信息渠道不畅和信息隐性化而形成的税收征管效率低下及税收流失风险。为此，我国应在国家税务总局、人民银行建立个人所得税数据处理中心总部，并在其系统内部实现全国联网，同时，在各省区和时间里数据处理和交流中心，并与税务系统和银行系统实现互联，最终，达到税务、银行与其他部门的全国性联网。

4.加快其他基础配套措施的实施。首先，建立“个人经济身份证”制度。将居民的身份证号码作为个人所得的税务编码，并将个人的各种收支信息均纳入此税务编码下，通过各部门或单位的计算机网络终端传到个人所得税数据处理中心，以便于税务机关有效地控制和审核个人的纳税申报情况。其次，改善金融系统基础设施。大力推行非货币化个人收入结算制度，减少现金流通，广泛使用信用卡和个人支票；同时，各企事业单位和机关要尽快实收入工资化和工资货币化。再次，建立健全个人财产登记制度。对个人的存款、金融资产、房地产以及汽车等重要消费采取实名制，不仅可以使个人的财产收入显性化，而且也有利于税务机关对那些与财产有关的税务情况进行监控。