河南力推“警察上街”

王全宝

11月15日上午,河南洛阳市公安局原西工派出所的牌子从墙上消失了,只留下一道隐约可见的痕迹。

“19日中午12点后,我的签字就不好用了。”派出所所长老李对前来办事的人开玩笑说。

《中国新闻周刊》记者从当地公安系统获悉,原定于11月17日进行的派出所移交手续,因问题较多推迟到11月19日中午12点。

知情人透露,洛阳市警务改革启动仪式原定市“四大班子” 领导参加,结果改为科级以上干部到市公安局会议室集合开会宣布。

之前的新乡、商丘、济源、郑州等地警务改革启动仪式,当地“四大班子”领导都参加,有的地方的启动仪式河南省公安厅领导还亲自到场。

相比之下,洛阳警务改革显得低调。知情人介绍,此前郑州召开新闻发布会高调宣布警务改革后,引发全国媒体的关注,出现了不少质疑的声音,有关方面指示改革需谨慎。

11月11日,河南省公安系统宣传部门接到省公安厅通知,对于警务改革暂时一律不接受媒体采访。

遭受质疑

《中国新闻周刊》记者通过努力获得一份《洛阳市公安管理体制改革工作实施方案》(以下简称《方案》),由此获知此次河南省警改的大致路径。

洛阳《方案》是在河南省公安厅《公安管理体制改革方案起草参考要点》的精神上,结合洛阳实际起草的。

从这份《方案》来看,警务改革的初衷是为了解决现行公安管理体制存在的基层过弱、指挥层级过多、职责分工过细的弊端,改变现行公安体制的机关化和行政化。

对于机关与基层警力倒挂的现象,河南省公安厅“社会管理创新与警务改革”课题组成员、河南警察学院治安系主任王龙天向《中国新闻周刊》记者分析说:一般公安分局机关科室队所约有三十几个人,其中科室人数在2至10人不等。如此算来,一个公安分局机关有上百名民警坐班,而一线派出所民警平均也就七八个人。

8月30日,河南省副省长、公安厅长秦玉海在新乡召开的全省公安机关警务机制改革会上指出,指挥与实战脱节,机关与基层警力倒挂,已严重不适应当前警务发展的需要。

根据洛阳《方案》显示:改革前,洛阳市城区公安分局实有警力1857名。其中一线实战执法人员830名,占44.7%;改革后,新成立的18个派出所(公安分局)约有警力2346名,其中一线执法人员2039名,占86.9%。

整合重组后新成立的18个派出所(公安分局)为洛阳市公安局的派出机构,机构规格均为副县级,领导职数均为6名,其中:所长(局长)1名、政委1名、(政委兼任纪委书记)、副所长(副局长)4名(分别兼任相关大队大队长)。

据媒体报道,在新乡市警务改革中,公安分局撤销后,副处级职位有所增加。改革前6个公安分局副处级干部只有12个,而改革后12个派出所需要副处级干部24人。

同样,在洛阳市警务改革中,副处级职位也有所增加。改革前12个公安分局副处级干部只有24个,而改革后18个派出所需要副处级干部36人。以此类推,科级、副科级干部指数都将增加,并且以前为虚职的副科级干部将转为实职。

洛阳市公安局警令部宋姓负责人在接受《中国新闻周刊》记者采访时表示,改革的目的是为让警力下沉,不是变相增加领导干部职数。

此前河南省公安厅内部要求:涉及的领导干部,一律同级别转任,一律不提拔。但警务改革出现增加领导干部的现象,还是引来诸多质疑,有舆论质疑:河南公安改革用提升级别换警力下沉可行的通?

另外,《中国新闻周刊》记者从新乡、洛阳、商丘等地获悉,警务改革中新任领导干部均是先任命,之后再走相关组织程序。

省委重视

截至11月15日,河南省辖市公安管理体制机制改革已基本完成。从试点改革到全省推进完毕历时不到十个月。

力度之大,规模之广,实属罕见。《中国新闻周刊》记者从当地权威人士获知,这场改革的源动力,并非来自公安内部,而是省委领导的高度关注。

2009年12月14日,刚刚调任河南省不到一个月的省委书记卢展工到河南商丘对企业、农村、市场等问题进行考察,之后还到当地的公安部门进行了暗访。

通过暗访,卢展工提出:“要积极推进警务管理机制改革,整合警力资源,进一步加强对社会面的控制,提高快速反应应急处置能力。”

新任省委书记的第一次调研,被解读为其对“加强社会稳定和公安工作的重要指示”,警务模式改革遂成为河南公安系统工作重点。

同年12月16日,河南省公安厅召开贯彻卢展工指示的党委扩大会,18个省辖市公安局长参加,会议提出全省将力推警务改革。

2010年春节过后,河南省公安厅决定,将“多警合一、做实做强派出所”作为全省警务机制改革创新的重点,并指定由郑州、商丘、济源和新乡等地先行探索警务体制改革。

河南省是全国的交通枢纽中心,并且是人口、农业、劳动力输出的大省,流动人口也多。王龙天举例说,如果犯罪分子在河南作案,警方动态化管理跟不上,犯罪分子很快就会流窜到其他地区。

早在五年之前(2005年),卢展工在任福建省委书记时就曾调研过福州市警务改革。当时福州市公安系统全面推行派出所综合警务改革,通过交巡警管理体制改革,做大做强派出所有效地解决了派出所内部多警种、机关化的问题。

河南省公安厅“社会管理创新与警务改革”课题组成员、河南警察学院治安系教师李岩认为,纵观河南这次警务改革,实质上包含了三个层次的改革:第一层次的改革是警务体制的改革;第二层次的改革是警务机制的改革;第三层次的改革是警务运行模式、警务方法的改革。

目前河南警务改革主要是针对警务体制改革,这只是警务改革的一个前提。李岩表示,之后会有警务运行机制以及执法理念的改革,“就好像建房子,目前只是搭建了一个框架,更重要的是里面如何装饰”。

李岩坦承,警务改革时间短,还看不出效果。但她认为,河南警改符合警务改革的长远发展趋势。2003年,第二十次全国公安会议就定下警务前移、警力下沉的基调。李岩认为,河南警务改革实际上也是对那次会议精神的再落实。

维稳需要

据河南省公安厅知情人透露,河南警务改革前,曾派专人到公安部等有关部门征求意见,公安部的表态是支持各省的改革,但不做任何评价。

事实上,河南的警务改革牵扯诸多问题,参与警务改革的领导表示担忧:新设派出所与区检察院、法院如何无缝对接?人事选拔是否进行公示?区财政局如何同本辖区内几个派出所对接?

此前,区检察院以及法院还有财政局,都是和区公安分局相对应。现在则需要面对一个区内的几家派出所了。

一位参与河南警改的调研专家表示,按照省厅的指示,目前正在理顺法律上的障碍。

相对于河南的警务改革,黑龙江大庆市公安局警改制度障碍要少得多。大庆市公安局局长曹力伟向《中国新闻周刊》表示,大庆改革从开始到现在,最大阻力来源于人事。

2005年伊始,黑龙江大庆市警方撤销了辖区内的全部派出所,将原有的5个分局增设成20个公安分局。大庆市通过撤销派出所,减少报批层次,缩短指挥链条,设置扁平化的警务管理模式。

据公安部知情人表示,对于大庆市警务改革,公安部一直秉持不支持也不否定的态度。

更早的2003年,吉林省辽源市公安局在全国率先进行了警务改革,变过去的三级管理为两级管理,取消各派出所,成立了市区8个警察署。在不增加人员编制的情况下,全市近90%的警力充实到一线。

曾对辽源警务改革有过研究的中国人民公安大学治安系教授秦立强表示,当时辽源的警务改革主要是针对公安队伍机构臃肿、基层警力少、工作效率不高等实际问题。但是由于警察署从法律上无法与其他司法机构相对接,后来又改革回去了。

李岩认为,无论是撤销公安分局还是撤销派出所,其根本目的都是解决警力不足,促使警力下沉。

秦立强则进一步分析说,警改更深层次的背景是警务运行机制已很难适应新形势下社会治安管理模式。

近些年来,社会矛盾丛生,群体事件剧增。2008年国内连续发生了瓮安“6·28”、玉环“7·10”、惠州“7·17”、孟连“7·19”、陇南“11·17”等一系列影响较大的群体性事件。

公安机关被推上前台,尤其是基层派出所,更是直接站到矛盾前沿。由于警力有限以及处突经验不足,导致警民冲突的事件频繁发生。此境之下,派出所的职能越发显得重要,改革已箭在弦上。

“警务改革重在改革执法行为以及执法理念,真正做到执法为民。”长期关注警务改革的中国人民公安大学治安系主任王光建议说。★