领导人提前吹风的“一号文件”

王维博 王 楠

城镇化和新农村建设“双轮驱动”，为未来的“三农”工作指出了方向。

2月1日上午，中共中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文一身西装走进国务院新闻办公室的新闻发布会现场，向外界隆重介绍今年的中央“一号文件”。

此前一天，在这份名为《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的文件中，首次把“统筹城乡”提上了标题位置。这是自2004年以来中央连续第七份关于“三农”问题的文件。

“农业、农村出现了新情况新问题，要用统筹城乡发展新理念加以解决。”作为文件的主要起草人，陈锡文的话传递出决策层对“三农”的新认识。

文件的另一起草人、农业部农村经济研究中心主任宋洪远说，“农业农村工作不能就‘农说‘农，要和整个国家的经济社会发展结合在一起，甚至要和世界经济走势联系起来考虑。”

在宋洪远看来，中央已开始将农业问题上升至宏观层面。而“通过增加农民收入扩大消费，通过城镇化使中国经济找到新的长期增长点”，或将成为中国“三农”问题的未来指向。

领导人提前吹风

作为农业部的重要智囊，宋洪远参与了2004年以来每年的中央一号文件的起草工作。“我们采取了一系列城乡一体化的做法，但是城乡差距仍在扩大，制约城乡协调发展的深层次矛盾和问题依然突出。这时候提出‘加大统筹城乡力度十分必要，非常及时。”

在宋洪远看来，党的十七届三中全会对统筹城乡发展，包括制度建设和工作举措做出了部署，最近的中央农村工作会议提出城镇化与新农村建设协调推进，“显然，今年的一号文件对此作了进一步的政策安排。”

如果说前六个一号文件强调“粮食稳定，农民增收”，那么这次更关注的是城乡二元结构的矛盾。“这是今后一个时期的‘三农工作深入的信号。”

在最新的文件中，围绕城镇基础设施建设、公共设施建设、户籍政策、公共服务体系等方面已列出了具体举措。

2010年元旦当天，国家主席胡锦涛来到紧邻北京的河北省廊坊市三河市农村进行考察。在这次考察中，胡锦涛告诉当地村民，中央将下发2010年“一号文件”，出台一批新的强农惠农政策。

次日，国务院总理温家宝出现在黑龙江省农村，也告诉村民：“今年水稻最低收购价格还要再提高。”同时叮嘱有关部门负责人，关于提高水稻最低收购价格的消息要早一点告诉广大农民。

新年伊始，由国家领导人透露中央一号文件内容还是第一次。此前，连续六个一号文件都是在前一年底的“中央农村工作会”上讨论后，经修改再对外发布，前后预计一个月。

显然，最高领导用新年的第一次考察昭示了中央对农业问题的重视。而据《中国新闻周刊》了解，今年的一号文件在中央农村工作会议当天就已讨论定稿。正式文件与讨论稿几乎一致，只是语言上有一些微调。

两组不和谐的数据

2002年以后，中国调整了对“三农”问题的政策取向，确立了“多予、少取、放活”的政策，不仅取消了几千年的农业税，还加大了对农业的保护和农产品补贴力度，中央财政对三农投入更以每年千亿元以上的规模递增：2006年投入3397亿元，2007年4318亿元，2008年5625亿元，2009年更达到了7161亿元的历史最高。

与之相对应，新世纪以来的6份一号文件也围绕农民增收这一核心：2004年主题是农民收入，2005年主题是农业综合生产能力，2006至2009年开始关注新农村建设，将传统的农民收入、现代农业、基础设施建设等统在一起考虑。

政策制定者相信，巨额的投入对于粮食生产与农民增收已“立竿见影”。而且2009年中央农村工作会议上公布的数字似乎也说明了这一点，粮食连续6年增产，总产量预计10616亿斤，农民人均纯收入突破5000元大关，实际增幅6％以上。

但令乐观者“难堪”的是另外一组数据，中央投入逐年增加的同时，城乡居民收入相对差距和绝对差距却在逐年扩大。2004年城乡居民收入比为3.21:1，2008年扩大到3.31:1，收入差距达到11020元。即使是刚刚过去的2009年，城市居民的收入增长10％左右，远高于农民人均纯收入的6％。

1月21日，国家统计局局长马建堂在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上坦言，城乡居民收入的差距确确实实在继续扩大。“应尽快提高农村打工者的工资。”

投入越大城乡差距越大。“三农”怪圈令政策制定者困惑不已。

在中国人民大学教授郑风田看来，差距拉大的原因是农民增收慢于城市居民，而造成农民增收慢的原因是粮食价格低、打工工资增长慢、缺少财产性收入、融资困难等。

“在土地、资金、人力向城市流动，人口却以户籍的形式留在农村的现实下，无论多予还是少取，都无法根本扭转城乡收入差距扩大的现实。”

学者的研究在官方得到了印证。中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健在新闻发布会上说，以80后、90后为代表的“新生代农民工”问题突出，“他们外出后，既不能在城市定居，又不愿意回到农村。对农业不熟悉，又特别渴望融入城市生活，但从制度到心理到具体措施，我们都还没有做好接纳的准备。”

唐仁健介绍，这样的新生代农民工总数已超过一亿，约占在外出农民工的60％。

在描述当前三农现状时，陈锡文谨慎地引用了十七届三中全会的原话：农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。

“这非常符合现实。尽管我们连续6年丰收，但根基仍然不牢。”陈锡文说。

“城镇化”理想

当政府惠农政策几乎出尽之后，政策制定者为农民增收找到了新的路径——城镇化。

宋洪远将今年“一号文件”基本思路概括为四句话：“稳粮保供给；增收惠民生，改革促统筹；强基增后劲”。

四句话中，前两句指向当下，后两句指向未来。

在接受《中国新闻周刊》采访时，宋洪远透露：“目前中央高层已经意识到，单单依靠各类直补不足以为未来的‘三农问题找到出路，推进城镇化改革可能会成为政策突破口。”

在政策制定者看来，处在农村向城市转换的中间状态小城镇，是一种以非农人口和非农产业为主体组成的社区。在地域、人口、经济、文化、环境等方面密切联系着农村，在大城市容纳能力几近饱和情况下，这一中间地带恰好可以承接大量农民并刺激消费。

国务院发展研究中心农村部主任韩俊在解读一号文件时也提出相同的观点，“农民增收的问题在农业农村内部是没有办法得到根本解决的，需要靠城市来带动农村，靠工业来办好农业，还要靠农村的深化改革来激发农村的自身活力，因此要在城乡统筹上迈出更大的步伐。”

“城镇化”的方向和以“输血”为特征的农村政策不一样，给人们一些想象的空间。

陈锡文在解读一号文件时透露：中央的要求很明确，一是要加快中小城市和中心镇的发展；二是要把具备条件的农业人口转为城镇人口。“今后推进城镇化，不是单纯追求城市规模的扩大和设施的建设，而是要真正把农民转移到城镇中来。”

在陈锡文看来，城镇化和新农村建设“双轮驱动”，为中国未来农业农村工作的大方向指明了方向。在前不久的中央经济工作会议上提出，“把解决农村转移人口在城镇就业作为推进城镇化的重要任务”，同时提出要放宽中小城市和城镇户籍限制。

政策的松动迅速在一号文件上反映出来。今年“一号文件”强调要加快城镇化步伐，提高城镇综合承载能力。具体举措包括推进重点城镇医院、交通、供排水、污水和垃圾处理等基础设施建设，加快重点城镇医院、学校和电网改造升级等公共设施建设，同时积极推动义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务的均等化。

在最为关键的户籍制度及财税政策方面，一号文件也给出了三项措施：一是促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有当地居民的同等权益；二是鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系；三是实行有利于中小城市和小城镇发展的土地政策，财税政策和投融资政策等。

“新一轮农村改革还是要搞试点，”宋洪远透露，下一步推进的重点通过土地建设用地指标的分配、引导产业转移、加强中小城市和小城镇基础设施建设等，来增加这些中小城市和小城镇的综合承载能力，更多地吸引农村非农产业以及农业人口向中小城市和小城镇转移。

而据知情人透露，中央相关涉农部门正在研究和起草的第十二个五年规划中，以发展中小城镇为突破口，城乡统筹、以城带乡，已经上升为“三农”工作的主要思路。

不过，城镇化建设同样歧路纷呈。部分官员及学者担心，已进行了三年的新农村建设很可能演变为另一场“造镇运动”。

1月10日，全国政协副主席厉无畏在成都举行的“中国城市发展合作论坛”上一针见血地指出，一些地方政府和部门把城镇化片面地理解为城镇的建设，搞了很多形象工程，不仅产业做不起来，反而阻碍了城镇化进程。