关于铁路发展阶段的思考

林仲洪

（铁道部经济规划研究院 副院长，北京 100038）

十六大以来，在党中央、国务院英明领导下，在铁道部党组正确指挥下，铁路发展取得了巨大成就，成为铁路发展最快、成绩最大、影响最广的时期。随着铁路发展不断深入，仅仅由单一理由比如运量决定铁路建设立项已经越来越不适应形势变化。未来铁路规模需要多大、依据什么原则安排建设、布局如何变化等问题，都需要我们进行前瞻性深入思考。

1 分析铁路发展阶段的意义

1.1 明确铁路发展规律

自1825年世界第一条铁路在英国出现以来，铁路已经走过185年历程。如果仅仅从铁路建设史看，一般认为世界铁路经历了兴盛—衰退—复兴三个阶段。由于世界各国经济社会发展进程不同，铁路发展进程也不同。发达国家铁路早已成网，铁路在复兴中其功能已发生重大变化。发展中国家基础设施尚不完善，铁路网还在构建中，尚处于兴盛期。尽管不同国家铁路所处建设阶段不同，但伴随着经济社会发展，铁路发展的轨迹基本相同。同时由于时代的发展、技术的进步以及外部环境的变化等，对铁路的发展也提出了新的要求。因此，从经济社会发展需要出发，与时俱进地分析判断铁路发展所处的阶段，更能准确把握铁路发展的方向，有利于科学合理地作出符合本国国情的铁路发展安排。

1.2 统一铁路发展认识

从世界范围看，铁路在相当长的一段时间内一直在陆路交通中居主导地位。随着科学技术的发展，其他运输方式得到了长足进步。新技术的不断涌现推动世界范围内生产力、生产方式、生活方式和经济社会发展观发生了前所未有的深刻变革，经济结构发生了重大变化，公路和民航在运输市场中承担了越来越多的任务，因此对铁路在交通运输中的地位和作用出现了疑问，甚至认为铁路可有可无，也可以用其他交通方式来替代。这种错误认识，恰恰是忽视了经济社会发展与铁路的关系，忽视了一个国家发展的具体情况，忽视了时代发展变化对铁路所赋予的新使命。分析判断铁路发展所处的阶段，可以更加明确铁路在本国经济社会中的地位和作用，统一对本国铁路发展的认识，坚定走符合本国经济社会发展情况的交通发展之路。

1.3 指导编制铁路规划

一个国家铁路的发展，既要与本国经济社会发展阶段相适应，也要与时俱进，不盲目照搬他国经验，走有本国特色、有时代特色的发展之路。根据本国经济社会发展状况，准确判断所处的铁路发展阶段，可以更好地把握铁路发展力度，选择合适的发展方式，适应时代发展要求。有利于国家制定科学的交通发展政策，在铁路规划中科学选择规划原则与发展战略目标，有前瞻性地做好铁路布局和建设，用最小的代价实现路网最优配置。

2 铁路发展阶段分析

从铁路的功能以及所发挥的作用分析，铁路发展必然要经历三个阶段。

2.1 功能匹配阶段

铁路发展与工业化过程具有十分紧密联系，铁路的出现是由于工业化发展的需要，重化工业对能源、矿石、建材、粮食等大宗货物有着强劲的需求，而铁路的技术经济特点最适合此类物资的运输。工业化的发展也推动了铁路的全面发展，工业化过程加快了人的流动，进而促进城镇化，铁路从货物运输为主逐渐转向客货并举。因此铁路发展的基本功能就是为工业化服务，铁路的布局与产业布局、城镇布局密切相关。这一时期铁路发展的特征是路网规模迅速扩大，直至工业化完成才基本稳定下来。例如美国在工业化过程中，从1850年到1910年的60年间，共修筑铁路37万多km，平均每年修筑 6 000多km。美国铁路营业里程最高时达到41万km。英国、德国、法国在工业化过程中也大规模修建铁路，铁路营业里程最高时分别达到3.2万km、6.1万km、4.3万km[1]。可以说发达国家都经历了铁路快速发展的过程。无论是采用外延扩大再生产还是内涵扩大再生产，这一时期对铁路的要求就是路网布局必须与产业布局相配套，运输能力必须满足产业发展的需要。正因为看到这一阶段铁路发展的特点，因此孙中山先生1919年所著的《建国方略》展望中国工业化时，在《实业计划》书中重点描绘了中国铁路发展蓝图，明确提出要修建10万英里铁路，覆盖港口、农林矿产资源地、主要工业和人口居住点。铁路配合工业化过程的发展可以称为功能匹配阶段。

2.2 战略完善阶段

一个国家的发展，并不仅仅是单一的经济活动，往往还涉及政治、文化以及外部环境等各种因素，还与时代的发展水平、发展要求相关。此时铁路的布局就不仅仅是与经济活动配套的问题，而是要为国家的大战略服务，建设的重要性就不能仅以运量来衡量。例如，19世纪末期，英美日等列强在远东国际舞台激烈角逐，西伯利亚的战略地位十分重要。沙俄通过修建西伯利亚大铁路，牢固地控制了这片远离欧洲的土地，同时依靠这条铁路调动兵力，扭转了日俄战争的军事劣势。其后西伯利亚铁路在1945年对日作战中再次发挥了重大作用。再如，20世纪下半叶，传统的发展模式导致全球性生态与环境恶化，国际社会提出了可持续发展理念，发达国家重新研究制定交通运输政策，铁路承担起了更多更大的责任。还有，欧盟成立后，为了适应经济一体化的要求，迫切需要建立欧洲统一的运输系统。为此，欧洲委员会2001年提出的《2010年欧洲运输政策白皮书》中，认为“毫无疑问铁路运输是重要的战略部门，铁路运输是运输政策重心转移是否成功的关键”。委员会还提议新建和更新铁路线，并改善通往边远地区的通道[2]。欧盟把建立以铁路为主干贯穿欧洲的运输网络作为确保整个欧洲大陆凝聚力的有力工具。铁路配合国家战略所进行的发展可以称为战略完善阶段。

2.3 社会保障阶段

当一个国家经济社会发展到一定程度，国家财富有了相当基础，保障民生的要求就越显突出。此时基础设施的发展也要把保障民生放在重要位置。目前欧洲发达国家交通运输政策在注重绿色、环保、节能的同时，更加注重以人为本，高度重视人人平等享受交通的权利。法国政府在制定高速铁路发展规划时，除了考虑对地区经济发展的带动，还将乘坐TGV高铁作为公众应享有的基本权利，即便人口较少、运量不足的地区也计划修建高速铁路，以便让偏僻地区的公众也能享受到TGV高铁的服务。瑞典的公共运输政策核心是可持续发展、提高生活质量和提高福利质量，运输发展的目标主要体现在通达性、高质量、区域发展、安全性、人人平等、环境友好六个方面[3]。因此，国家经济实力比较雄厚后，基础设施建设就应该把保障民生作为一个重要因素来考虑。以社会保障为目的而进行的铁路发展可以称为社会保障阶段。

铁路三个发展阶段中，功能匹配阶段是基础，但并不是一个阶段完成后才出现其他的阶段，它们有着相互重叠的关系。

3 对我国铁路当前发展阶段的判断

3.1 我国铁路总体上还处于功能匹配阶段

从经济发展看，我国现阶段还处于工业化中期。按照钱纳里划分标准，工业化进程分为工业化初期、工业化中期和工业化后期三个阶段，每个时期又划分为前半阶段和后半阶段。衡量工业化水平主要通过人均GDP、非农产业产值比重、非农产业就业比重和工业结构水平4项指标。目前，按人均GDP指标，我国处于工业化进程中的中期第一阶段；按非农产业产值比重指标，已越过工业化中期阶段；按非农产业就业的比重，还未达到钱纳里模型工业化中期第一阶段；按工业结构，我国工业化进程仍然处于重化工业比重不断提高的阶段。总体分析我国已经进入工业化中期的后半阶段。而不同地区工业化进程也不相同，东部已进入工业化后期前半阶段，中部已进入工业化中期前半阶段，西部处在工业化前期最后阶段[4]。2007年9月，国家统计局发布的信息表明，我国总体处于工业化中期阶段，离完成工业化还有相当长的一段路要走。中国社会科学院发布的 《2008经济蓝皮书》认为，2021年中国将实现工业化。由于我国工业化尚处于持续发展的过程中，我国铁路还需要进一步扩张。同时在工业化初期铁路建设明显滞后，在未来相当长的一段时间里还要加快建设。因此，在2020年前后我国铁路建设都处于兴盛期。

从路网构成看，我国铁路功能网络尚未成形。我国的资源开发地主要在西部地区，产业基地主要在东部地区，现有的铁路网络还没有全部覆盖这些结点，已经覆盖的网络也不能完全提供所需的能力。以煤炭为例，我国煤炭资源主要分布在西北部，而煤炭消费重心在东部和中南地区。目前煤炭产量主要集中于“三西”地区（山西、陕西、内蒙古西部），这些产地与消费地（或港口）之间的铁路远远不足。未来我国在稳定既有煤炭矿区生产的同时，还要加强煤炭资源勘探，加大开发强度，并逐步向西部资源后备区转移，因此对路网规模的需求还在增加。又比如沿海港口，我国有大陆海岸线约18 400 km，港口资源非常丰富。目前已经形成五大区域港口群，有港口150余个，其中亿吨大港17个，3亿吨以上超级港口5个，有大量的煤炭、铁矿石、原油、集装箱等重要货物需要运输。既有铁路还无法满足已建成港口的运输需要，未来还有一批新港口将要建成，也需要铁路与之配套。

从路网数量看，我国铁路网密度、强度与经济发展水平尚有差距。路网强度是判别铁路对一个国家或地区的适应程度，强度越高，铁路就越强大，适应经济发展的程度就高。一般认为强度数值在90以上铁路对经济发展是适应的，也可以把这个数值作为判断铁路功能匹配阶段是否完成的标志。工业化已经完成的国家中，路网强度德国达到200，美国为161，法国为159，英国为164，日本为125，而2008年我国仅为22.3，较发达的东部地区为27，老工业基地东北地区为47，均处于较低水平。与已经完成工业化的国家相比，2008年我国国土路网密度最高的东部地区仅是德国的1/5、日本的1/4，人均路网密度最高的东北地区仅是美国的1/7、德国的1/3、日本的 1/2，差距不小（见表 1）[5]。

表1 主要国家（地区）铁路路网密度、路网强度

3.2 国家实施重大发展战略对铁路提出了新要求

在当前经济全球化进程和世界经济政治格局发生深刻变化，以及气候变暖等大背景下，任何一个国家其经济社会活动都不可能游离在外，既要考虑本国的实际情况，也要考虑其所处的时代、地位、阶段、环境等因素，综合形成国家发展战略。当前我国国家发展战略主要有可持续发展战略、科教兴国战略、新型工业化战略、西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略、推进城镇化战略、人才强国战略、和平崛起战略等。铁路发展必须服从、服务于这些代表国家意志的战略，为战略的顺利实施提供支持。尽管目前我国铁路功能匹配阶段尚未完成，但必须对国家所实施的一系列战略部署作出建设安排。

加快推进城镇化是我国全面建设小康社会的一项重要举措。2008年我国城镇化率为45.7%，东部地区已超过50%，全国已形成长江三角洲、珠江三角洲、环渤海京津冀地区都市圈，以及山东半岛城镇群、辽宁中南部城镇群、成渝城镇群、中原城镇群、长株潭城镇群、海峡西岸城镇群等多个城镇带。这些地区由于人口和制造业等劳动密集型产业集中，进入了超常规的高速发展，给当地的环境、资源以及基础设施等方面带来巨大压力。2020年我国城镇化率还将提高到60%左右，这些矛盾将更加突出。国外解决都市圈交通主要有小汽车主导型模式、铁路与公路网主导模式和铁路主导型模式三种。以铁路为主导可以发挥铁路大运量、高速度、高密度、占地省、污染少的特点，减少交通对环境的影响和对资源的占用。同时通过节约时间来改变空间，更加有效地加强城镇群内部的联系，促进经济一体化和产生对外辐射带动作用。可以说国家城镇化战略和可持续发展战略对铁路发展提出了新要求。

加强与周边国家务实合作，积极开展区域合作，积极参与多边事务是我国和平发展的一项重要任务。目前，我国与周边国家之间的贸易往来逐年增加，其中中俄双边贸易2000年至2008年连续9年保持30%以上增长，2008年贸易额达到568亿美元。中国与中亚五国的贸易额1992年仅为5.27亿美元，到2008年已经达到252亿美元，17年间贸易额增长近50倍。2010年1月1日，中国和东盟10国建立了拥有19亿消费者、区域国内生产总值达到6万亿美元、贸易总额达4.5万亿美元的世界最大自由贸易区，中国与东盟之间的往来会更加频繁。我国与周边国家贸易的快速增长带来了巨大的运输量，仅仅依靠公路运输无法提供保障。与此同时，我国周边也并不太平，恐怖主义在一定范围内仍然存在，敌对分裂势力加紧活动，对我国的国家主权和安全造成了威胁。铁路依仗可靠、快速、强大的运输能力，可以提供足够的应变能力和快速反应能力，保证战略物资和军队运输，完成维护区域安全的重要任务。从地缘政治考虑，需要铁路在我国和平崛起中发挥重要的作用。

3.3 国家综合实力提升需要重视铁路的社会保障作用

党的十七大提出：必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。在应对国际金融危机中，党和政府作出了“保增长、保民生、保稳定”的战略决策，把民生问题放在了重要位置。2008年11月国务院出台的扩大内需10项措施中，就有许多涉及民生的重大工程。改革开放30年，我国国内生产总值由3 645亿元增长到30.07万亿元，年均实际增长达到9.83%，经济总量已居世界第三，已经实现了现代化建设“三步走”战略的前两步战略目标，国家综合实力大幅度提升，为保障和改善民生提供了重要基础。我国地域辽阔、人口众多。在工业化过程中，劳动力向高收入地区流动，农村人口向城镇流动，经济落后地区人口向发达地区流动，各经济中心之间人口流动，休闲旅游人口流动等，形成了巨大的客流量。确保走得了是民生的最基本要求，铁路作为大众化的交通工具和交通运输骨干，对解决人民群众出行问题负有重要责任。

减少贫困和扩大就业是改善民生的重要内容。我国很多地区尤其是西部地区资源丰富，但经济落后，很重要的一个原因是交通基础设施薄弱。交通基础设施可改变当地生产与生活条件，是实现贫困地区经济社会发展的基础条件和基础因素。铁路以低廉的运输价格和巨大的运输能力，带动发达地区和欠发达地区人员、物资、资金和信息交流，实现发达地区和欠发达地区的优势互补，使比较封闭割据的县、市、省经济走向大区域经济，从而迅速发展起来。铁路建设期间即带来就业机会，据测算，每亿元铁路建设投资可以产生国内就业岗位2 260个，2009年铁路建设投资6 000亿元可以创造和保留国内就业岗位1 356万个[6]。铁路建成后，大大缩短了沿线贫困地区与发达地区的时空距离，使丰富的资源能够转变为商品，单一的产业结构得到调整，方便农村富余劳动力劳务输出，实现人均收入增加。同时外出务工人员技能提高及积累资金后返乡创业，可为当地创造更多的就业机会，成为建设社会主义新农村的生力军，加快农村面貌的改变。

4 走新型铁路发展道路

为满足全面建设小康社会要求，我国铁路必须以科学发展观为指导，改变传统发展模式，走一条符合中国国情、紧跟时代步伐的创新之路。

4.1 路网扩充与科技进步相结合

尽快扩大路网规模是实现铁路与工业化进程功能匹配的重要基础。集中力量通过一段时期大规模铁路建设，使我国铁路网在工业化完成时覆盖所有20万人口及以上的大中城市，惠及90%以上的人口；覆盖重要口岸和具有战略意义的口岸、主要港口和具有巨大发展潜力的港口、大宗运量资源开发地、重要旅游点和边境城镇，形成与经济社会发展水平相适应的功能网。

在扩大路网的同时，必须依靠科技进步来提高路网的效率和质量。上个世纪中叶以来，新科技革命突飞猛进，高新技术得到广泛应用，铁路发展产生了前所未有的重大变化。铁路客运快速化、高速化，铁路货运重载、快捷、集装化与物流化，这是英、美、德、日等发达国家在工业化过程中所没有的条件。通过建设高技术铁路、用新技术改造传统铁路，可以尽快实现生产力大飞跃，早日达到功能匹配的目标。

4.2 依靠信息化提高经济效益和竞争力

发达国家都是在大规模铁路建设完成之后推行信息化，走的是一条循序渐进的道路。我国作为一个后发展的国家，铁路发展具有后发优势。20世纪90年代以来，信息网络技术发展迅猛，并以极强的渗透力同传统产业结合，大大提高了传统产业的生产效率和服务效率，有效地改进了微观管理和宏观管理，催生了新的生产经营方式和新的业态。这一新的技术背景，为我们加快铁路现代化进程提供了难得的历史机遇。在当前大规模铁路建设中，必须高度重视信息化建设，通过信息化促进铁路管理理念、企业组织、管理方法和管理手段重大创新，在新的技术起点上实现高层次的铁路现代化。

4.3 为国家发展战略肩负起责任

我国资源有限，缺油少地。随着经济的进一步发展，我国节能、降耗、减排形势严峻。2009年底国务院常务会议提出了减排目标：到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。交通运输业是环境的主要污染源之一，交通运输不科学的发展方式所造成的环境污染和生态恶化已成为我国一个严重的社会问题。因此，转变交通发展方式，加快发展铁路，促进交通运输结构调整，是建设资源节约型和环境友好型社会铁路所肩负的重要使命。针对我国城镇化建设进一步加快和布局特点，发展客运专线和城际客运铁路；配合国家和平外交道路，开展铁路对外合作，实施铁路“走出去”，均是铁路适应我国城镇化战略、和平崛起战略等要求的重要举措。

4.4 让全体人民共同享受国家发展成果

目前，我国已经开始从单纯强调经济增长向经济社会全面协调可持续发展转变，从不同群体或阶层利益分割向城乡居民普遍受惠转变，从共同贫穷以及一部分人先富起来向共同富裕转变，从着力解决温饱问题向民生需求全面升级转变。经济发展的一个目的就是为了保障民生和改善民生。社会保障的理念就是实现公平、正义、共享[7]。据研究[7]，我国社会保障发展战略分为三个阶段：2012年前后，基本保障制度能够实现覆盖全民；到2020年，全面满足老百姓的社会保障需求；到本世纪中叶，建国100年前后，全国人民进入到一个社会主义的福利社会，大家能够安全、平等、自由，没有后顾之忧的社会。在改革开放以来我国取得巨大经济、政治、文化、社会成就的现实条件下，铁路作为社会保障的重要组成部分，政府加大铁路投资是十分必要的社会投资、经济投资、政治投资与安全投资。铁路发展的成果一定要让全体人民共享，铁路发展的目标就是要让人民群众出行越来越方便、越来越安全、越来越享受。

[1]刘志军.加快实现我国铁路现代化 为国民经济又好又快发展提供可靠的运力保证[J].铁道经济研究，2008（1）.

[2]林仲洪，翁振松等.铁路在地缘政治和外交中的地位和作用[R].北京：铁道部经济规划研究院，2008.

[3]林仲洪.瑞典和法国高速铁路经营与管理考察报告[J].铁道经济研究，2007（1）.

[4]陈佳贵，黄群慧，钟宏武，王延中，等.中国工业化进程报告[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[5]杨瑛，等.中国铁路综合实力分析的研究[R].北京：铁道部经济规划研究院，2006.

[6]吴卫平，等.铁路建设投资对国民经济拉动作用的计算分析[R].北京：铁道部经济规划研究院，国家统计局，2009.

[7]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社，2008.