官场高危是不是个伪命题?

汪玉凯

“当官还是当今中国最滋润的职业。说到底,因为现在还没有一套官员受到公众严格监督、必须向人民负责的有效制度。”——网友:毕文昌

“领导就是希望自己能够呼风唤雨,为所欲为,那才是自己所需要的,如果有了监督就会大惊失色,并认为自己进入高危行业。”——网友:痴情文化

“都说公务员是个‘铁饭碗,但绩效考核却成为一项硬指标,公务员成为当地的‘高危职业。”——网友:刘天

“官场高风险岗位”悖论

所谓的“官场高风险岗位”(如县委书记、组织部长、公安局长、交通厅长)都是老百姓眼中的肥缺。之所以会出现这种悖论,是因为所谓的“官场高风险岗位”,不过是老百姓的一种描绘,是中国体制下的一種怪胎。从世界范围来看,这种情况并没有普遍性,不是说政府公务人员或者从事公共治理的岗位都是高风险岗位。治理腐败好的、体制机制健全的国家,他们的要害部门,都算不上是高风险岗位。为什么在中国会出现所谓的“官场高风险岗位”?这是个畸形的产物,是特殊情况下出现的。县委书记、组织部长等等,都是管人、管事、管钱的,这些岗位权力太大,加之约束、监督、管理不够,就成了最容易出现贪污腐败的岗位,老百姓戏称为“官场高风险岗位”。我认为这背后折射出的是体制机制问题,而并非是岗位本身。

从现象上来说,“官场高风险岗位”虽然不具备世界的普遍意义,但是“高风险”在中国是确实存在的,这是因为中国现在、以及长期以来一直处在一个社会转型和机制转轨期。在“平均主义大锅饭”时代,人们的心态比较平和,那时候公权力行使得还是相对比较好的。在改革开放带来了社会转型和体制转轨之后,我们市场化改革的推进和社会转型过程和我们公权力的有效制约不匹配,没有有效的对等起来。一方面市场化改革深入,社会转型加快,另一方面对公权力的制约一直没有找到一个有效的制度设计和约束机制,导致在某些方面出现权力泛滥。不是仅仅领导干部有可能腐败,每个岗位上都掌握着一定的公共资源,如果掌握公共资源的公权力得不到制约,谁都有可能走向反面,这是人性使然。比如县委书记为什么能成为“高风险岗位”?因为只要当上县委书记,就有很大的用人权,那么一般的请客送礼就会慢慢演变成行贿,演变成权钱交易,最后演变为买官卖官。这是一个很特殊的背景下出现的怪胎,我们对重要官员的选拔,没有一种让公众选择的机制,如果老百姓有很大的选择权,那么这些重要岗位中出现的问题就会少的多,官场的风险也会少的多。

“风险”是官员自己造成的

相对于冒着生命危险的一些高危岗位,这种“官场高风险”体现在关键岗位上,比如县委书记、组织部长,这是最容易出现问题的,这种风险的特征是:当一种权力很大的时候,可能把一个好人都变成坏人。绝大多数县委书记、组织部长等所谓的“官场高风险岗位”人选,都是优秀人才,如果不够优秀,也不可能把他们选到这些岗位上去,共产党选人用人还是有着很高标准的。这些人有着相对比较高的学历,有理想和追求,甚至有的人还出身贫寒,有着奋斗的欲望和精神,但是当他们的权力大到一定程度的时候,难免受到各种各样的诱惑,比如金钱、美色。而当这种诱惑达到一定程度的时候,如果没有强有力的制度约束,就有可能使一个好人走向反面,在这个时候,犯罪就是一念之间,他们第一次走向偏差之后,以后就慢慢地麻木、习惯这种腐败方式,走向更深的犯罪。

举个例子,美国的官员是可以接受礼品的,美国的公务员人员接受礼品,哪怕每年接受一百次也好,一次也好,不能超过一千美元,超过这个数额,就算犯罪,不超过,就是合理的。我们的制度就是不能接受任何礼品,这是不现实的。所以我们在制度设计上应该更符合实际一点。当然了,其他机制也要跟上,比如官员财产申报。

有人说,如果能做到廉洁奉公,这些岗位就不存在风险。这是绝对正确的。如果我们的官员都是素质极高、非常自律的,那么这些岗位肯定不会是高风险岗位。如果官员不能够控制自己的欲望和行为,背离了党纪政纪的要求,那么这个岗位就变成了高风险岗位,所以说,这种风险还是官员自己造成的。

风险规避的机制要为“系统漏洞”打上“补丁”

风险既然是存在的,就应该有相应的风险规避的机制,我认为风险规避机制主要是三个方面:

一是要有完整的法制框架。法律不授权,政府无职权。所有权力都要有法律依据,要依法行政,建立法治国家。

二是官员队伍大,权力链条长。要通过监督机制规避风险。比如,香港的廉政公署作用很大。这个制度设计很有效,从1975年建立运行到现在35年了,过去香港政府是个腐败官场,现在香港政府成为世界上最廉洁的政府之一。所以我们也要研究约束机制。执政党如何监督官员?公众如何监督官员?不能只让中纪委起作用。让各级纪委发挥作用是治理腐败的重要途径。我认为,如何发挥执政党的监督作用,这篇文章我们还没有做好。纪委还在对地方政府“负责”。

此外,目前我们还缺乏公众的监督,权力不公开不透明。大量的处理事情是暗箱操作。老百姓这里能发挥作用的空间非常有限,但是现在情况有所变化,就是有了网络,网络监督异军突起,网络民主异军突起,网民通过网络这种强大的呼应效应把政府推到聚光灯下,甚至把一些腐败分子绳之以法。通过这些事情我们可以得到一些启示:即政府权力一定要公开透明,政府审批一些项目,比如土地等等,一定要在公众的监督之下,让百姓能够看得到,这样腐败的风险就会大大减少。目前,公众监督政府的积极性之所以不高,是因为他们没有手段。如果体制赋予他们很大权利的话,公众监督政府的积极性一定是最高的。从这个意义上说,网络监督是中国未来最大的希望。

三是净化社会环境。要提升整个社会的文明水平。要彻底消除这些庸俗的吃喝风、请客送礼风。如果所有哪怕是绝大多数官员做到廉洁奉公,我相信老百姓不会主动送钱的。官员廉洁和社会风气的提升都是相互的。(作者为国家行政学院公共管理教研部教授;人民论坛记者常青 采访整理)