美国州际间和州内水资源分配方式及启示

徐爱霞 曹建廷

(1.北京市水利规划设计研究院 北京 100044;2.水利部水利水电规划设计总院 北京 100120)

水资源分配是水资源管理的重要内容。当前我国北方地区水资源短缺问题十分尖锐,通过水资源在省际间和省内的科学分配,提高水资源的配置效率,对缓解水资源短缺,减少水事冲突具有重要意义。在此拟通过美国州际间和州内的分配方式的分析,为我国的省际和省内水资源分配提供一定的借鉴。

1 美国州际间水资源分配

1.1 州际间水资源分配方式

尽管受联邦政府航运使用权,以及国会关于管理航运的贸易条款的限制,美国各州政府拥有宪法赋予的管理其所辖范围内水资源的权利。尽管如此,当一个州实施其权利开发跨州的河流时,其对相邻的另一个州的水资源没有直接的权利,其开发不能损害下游其他州的利益。决定一个州从跨州的河流取多少水量的权利,不是一个简单的工作,涉及跨州河流权益争端的裁决权也在这些州之外。

不同州际间水资源分配有三种类型:国会分配、司法判决、州际间的协议。当由国会操作水资源分配时,国会分配类型产生,但这种类型很少。当一个州有清楚的令人信服的证据说明其应用的跨州河流的水资源权利受到缩减或消失时,这个州有权利在公平分配原则下诉诸于最高法院诉讼,司法判决分配类型出现。最后一种最常见和通常首选的州际间水资源分配的方式是各州间的协定或合同。协定是相关各州之间法律上关于跨州河流水资源利用达成一致的文件,并为联邦法律的批准认可。表1为部分州际间水资源分配的协定。

表1 美国部分州际间水资源分配的协定[1]

1.2 州际间水量分配特点

在美国,州际间水量分配协定中,水资源分配的条款通常不讨论州际间流量分配的基本原理,但签署的一些协定显示,水量分配的一个准则是保护相应州在签定协定前水资源的利用水平。

大多数协定规定,在各州内形成的水资源归相应的各州,只有共同拥有的河段的水被分配。只有一小部分协定,不管各州产水的多少,进行水资源在州际间的分配。不管确定水资源公平分配的原则是什么,州际间水资源分配通常以固定径流量,或径流量的百分比来表示。协议说明的流量可以是年、月、或日流量。可以分配的总水量决定于确定站点的观测资料,或者水文模型预测的特定地点的水量。

蓄水量的分配在协议中比较简单,基本上是规定上游州蓄水的限量。蓄量的限制可以表示为固定的蓄水量,或蓄水位,或者是根据季节和流量特征变化的一系列蓄水量。在这类协定中,下游的州通常只能得到上游州满足其蓄水份额后的流量,因此承担大部分水资源短缺的风险。关于蓄水量分配协定的最大优点是相对容易操作、监测和强制执行。

1.3 科罗拉多河分水案例

科罗拉多河流域而积631957.099km2,流域上游包括科罗拉多、犹他、怀俄明和新墨西哥四个州,这些州人口稀少,但产水量大;流域下游包括亚利桑那、加利福尼亚和内华达三个州,这些州人口多,灌溉用水量大。科罗拉多河最下游段流经墨西哥,最后汇入加利福尼亚湾。

1921年,流域各州要求联邦政府协助它们制定一项协定,以确保公平分配河水。由于各州很难就分配河水问题达成共识,联邦政府于1922年将整个流域按上游四州、下游三州分割成两大部分,水权各占50%,并最终制定了一个妥协方案,在上游各州未用完50%的水量时,下泄的水量可供下游使用,但上游地区保留这些水权。

1948年,上游各州达成分水协议,确定各州分水比例,其中科罗拉多州为51.7%,犹他州为23%,怀俄明州为14%,新墨西哥州为11.25%。

下游各州的水量分配方案由于加利福尼亚和亚利桑那州的矛盾难以协调,最后由美国最高法院在1963年裁决,加利福尼亚州分得53.68亿m3,亚利桑那州34.16亿m3,内华达州3.66亿m3,另外各州还有权使用其境内的科罗拉多河支流的水资源。

2 美国各州内水量分配方式

在美国,水权体系管理和调节各州内水资源的利用。决定各州内每个用户水资源分配份额的标准,依各州水资源分配的水权体系不同而不同。水权体系确定了水的合法利用权利的条款。在美国没有国家级的水权体系,每个州有各自的承认合法水权的方法和标准。对地表水权来说,水权系统运行的两个主要法律原则确定的法律界线为:滨岸权原则和优先占用原则。从传统来说,美国东部的州,如阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达、佐治亚等州,由于水资源较为丰富,在他们的水管理系统中采用的是滨岸水权体系;而美国密西西比河以西的大部分州,如犹他州、科罗拉多州和俄勒冈州等,由于干旱缺水,用水较为紧张,采用的则是优先占用水权体系。还有一些州采用的是混和的或双重的水权体系。

2.1 滨岸水权体系的水量分配

滨岸水权的核心是指土地所有权人对与其土地相毗邻的河流自然地享有水权。它起源于英国普通法,后被美国东部各州的法律所沿袭,也被西部一些州的法律所承认。

在实施滨岸水权体系的州,沿河岸的用户有权利用充分多的水资源,只要其利用不对沿岸其他用户产生负面影响。如果产生冲突,通过州法院诉讼,决定沿岸用户的水资源的公平份额,以及对产生损害的可能补偿。尽管各州裁决各用户用水多于或少于其份额的标准不同,但总是基于合理利用和公平的理念。关于法院确定公平分配的标准,几个一般性的标准包括:占用的优先级、自然和气候条件、耗水性应用、退水规律、应用的范围、可得到的蓄水、下游收益与上游损失的对比。

2.2 调整的滨岸水权体系的水量分配

过去美国东部实施滨岸水权体系的州,在相当长的时期各州水资源能够满足用水需求,但最近几十年,由于极端干旱和水资源需求的增加,水资源短缺的频次和程度增加。

一些研究显示纯粹的应用滨岸水权,造成了用水的不确定性和混乱,阻碍了水短缺问题的解决。由于纯粹滨岸水权体系的局限性,东部许多州在滨岸水权体系的基础上,建立了新的调整的水资源许可系统。这一转变从二十世纪50年代开始,通过立法条例,确定水资源的许可要求和管理机构。

迄今,原来30个实施滨岸水权体系的州中有16个州对其水资源分配制定了综合的管理条例。这些条例的目的包括:保护水资源、提高水利用效率、保证水利用与公共利益的一致性、编制综合规划、保持最小河道流量、促进防洪、在水资源短缺时水资源分配。

在调整的滨岸水权体系的州,最大的革新是增加了水资源许可的内容,即:为了获得水资源的利用权力,需要管理部门的许可。只有在水短缺时,管理部门从系统的角度决定水资源利用的优先级。竞争性用水的权利根据许可的条款而决定,而不是沿岸的特性。

美国东部各州通常比西部各州对生态用水更加重视,建立了最小流量的概念,对于最小流量给予更高的用水优先级。

对满足最小流量后剩余的水量,再依据个体水权进行分配。确定各用水户水资源分配额度大小有不同的方法,一般而言,额度的大小与土地面积的大小,特别是沿岸土地面积的大小相关。

分配额度通常与所占有的土地、沿河岸线长度、或用户用水能力大小成比例。

在美国东部调整的滨岸水权体系的一些州采取特定的方法,对水权进行评估,其额度大小取决于与国家发展利益、水利用政策、历史上耗水、水资源利用的经济价值等的兼容性。

2.3 优先占用水权体系的水量分配

优先占用原则是指按占有、利用水资源的时间先后来确定水权的取得以及水权之间的优先次序的原则。

有人将它表述为,先占有和利用水资源者,优先取得水权,或者其水权居于优先位序。其产生和存在的必要性首先表现在,非毗邻水源的土地同样需要用水,可是依据滨岸水权体系却达不到目的,而依据优先占用水权体系就能实现用水。

在优先占用水权体系,分配水资源的量直接与有益的利用概念相关,在这一体系的早期阶段,只要其优化有益的利用,可以不受限制地利用其没有占用的水资源量。

随着水资源日益短缺,西部水管理更程序和条理化,各州在决定水许可份额时,更加严厉。在水资源分配的过程中,更加考虑其他因素,如对现有占用用户的损害、区域经济利益、水利用优先级、节水技术、公益信托、对环境的关心。

如从1985年起,德克萨斯州在批准新的水权时,要求其环境质量委员会考虑潜在的对水生或陆生栖息地的环境损害。

影响水量分配最重要的因素是可以利用的水资源量,许多州宣布在一些流域已充分占用或过度占用,并且限制对额外的其他用户进行水分配。如果存在丰富的水资源没有被占用,考虑以下四个方面进行这些水资源的分配。(1)相对水资源要转移的区域,水资源产生的地理区域;(2)以前的用水需求申请;(3)水体的排他性;(4)水资源再分配的潜力。

3 美国水量分配方式对我国的启示

3.1 我国省际间水量分配

对于我国省级行政区间的水资源分配,是多方利益相关者相互协调的结果,目前我国政治经济体制、法律基础和水量分配巨大的司法成本,决定了不可能如美国那样进行司法判决。

我国省级行政区间的水量分配应主要由流域机构代表水行政主管部门,对流域内省区进行协调,确定分水方案,报国务院批准。最终分水方案的确定,是在国家批复的水资源综合规划基础上,流域内不同省份相互协调的产物,因此需要加强不同利益相关者的相互协调。

我国水行政主管部门应鼓励相关省份之间,在遵照已批复规划的基础上,相关省份进行协调,达成分水协议,上报水行政主管部门,报国务院审批。跨流域的水量分配,应由国家水行政主管部门进行协调。

流域机构对水量分配方案的实施应发挥重要作用。

省级行政区间水量分配方案的表现形式应尽可能简单,应以固定水量或固定比例的形式。流域机构应加强跨省级界面的水量监测。流域机构和相关省区应形成会商和信息交流机制,保证水量分配方案的实施,这同时也有利于促进水资源的有偿转让。

在水资源过度开发的流域或区域,应该对外宣布这些流域已过度开发,禁止发放新的取水许可,禁止额外的用户加入,防止加大对水资源开发造成资源和环境状况的进一步恶化。

3.2 我国省级行政区内水量分配

我国省级行政区内的水量分配,应更加重视保护农民的用水利益。农民通常是水资源的优先占有者,但由于城市和工业的发展,一定程度上挤占了弱势的农民群体的用水。当前水量分配中重视农民用水需要具有更加重要的意义,突出表现在保障粮食安全、构建和谐社会等重要方面。

应该实施更加严格的取水许可制度。各省应根据流域水量分配的额度或各省之间水量分配的协议,根据国务院令第460号《取水许可和水资源费征收管理条例》的要求,逐级明确区域取水许可总量,并在此基础上,分配到用水户。在水资源分配到用水户的过程中,不但要考虑现有的水资源量、开发利用条件,更要考虑对现有用户、对生态环境的影响。

1 国务院.取水许可和水资源费征收管理条例.2006.

2 Kenney,D.S.Water allocation and management in the western United States:An overview[C].International Working Conference on Water Rights:Institutional Options for Improving Water Allocation.Hanoi,Vietnam.2003.

3 McCormick Z.L.Interstate water allocation compacts in the western United States-somesuggestions[J].Water Resources Bulletin,1994,30(3):385-395.