美国公共电视的理念与机制

□王哲平 周 琼

当前，我国正在着力构建大众传媒公共服务体系。罔顾语境，移植美国“非商业”“非政府”的公共电视模式，显然会有“无土栽培”或“水土不服”之险，但是，美国公共电视的理念与机制，可以为我国的本土化实践提供有益的启示与借鉴。

理念：补救商业电视对公众利益观照的缺失

“美国发展公共电视事业的主要动机在于匡正商业电视机构对于经济利益的过分追求和对社会弱势群体的观照不足”，因为“商业电视受制于广告商，迎合观众口味，往往偏离最佳的社会效益，多元性丧失。”①与专注于社会中具有旺盛消费欲望的受众的商业电视大异其趣，美国公共电视旨在寻求“服务的普遍性、内容的多样性、编辑的独立性、社会责任至上、高质独特的文化内容、公共财政、经营的非营利性”。②

美国公共电视建立在文化理念、教育使命和社会平衡的价值体系之上。美国公共电视的前身是教育电视。1967年，卡内基教育电视委员会发表研究报告《公共电视：行动纲领》，提出了一个彻底改变教育电视命运的“公共电视”计划。报告认为，公共电视理应获得比它发展早期更多的支持，而“教育性”一词是谋求这种支持的一个障碍，因为它给节目造成了一种不受欢迎的形象，故而建议使用“公共电视”这一更加中性的词语。“电视作为公共启蒙和社会教化的工具，具有许多潜在的功能：一是超越传统教育电视的范围，弥补美国教育制度的不足；二是在更普遍的意义上，帮助美国人了解他们生活的时代，经过改进的公共事务节目将使美国人成为更好的世界公民；三是有助于戏剧、音乐、电影和其他艺术形式的试验，先锋派的美国艺术家将获得承认，得到支持，而不是埋没。公共电视的远大目标被确定为加强一个‘以开放和多元为骄傲’的社会。”③美国国会对这一报告作出了积极的回应，迅速讨论通过了《1967年公共电视法》，并根据这一法案创立了“公共广播公司”（CPB），美国公共电视由此取得了合法的身份。

为了更好地补救商业电视对公众利益观照的缺失的理念，美国公共电视在数十年的实践中坚定地恪守下述四项原则，即（1）普遍性。公共服务广播必须是全国每一个公民都能平等使用的媒体。在某种意义上这是一个影响深远的平等与民主目标，它把全体公民置于同一条起跑线上，不管他的社会地位和收入如何。它要求公共广播机构面向全体国民传递声音并为最广大的公众所使用。（2）多样性。公共广播提供的服务应该是多样化的，至少应该体现在三个方面，即根据它提供的节目类型、达成的目标观众和讨论的主题。（3）独立性。“独立”是公共电视最重要的属性之一。公共广播是一个论坛，各种观念都能自由地表达，各种信息、意见和批评都能传播。公共广播的独立性也即自由性只有在它们坚持反对商业压力或党派影响时才有可能获得。（4）差异性。差异性要求公共广播提供的服务与其他广播服务有区别。在公共服务节目中，公众必须能够从它的节目质量和特征中判定这一机构与其他机构的区别在哪里。这不仅仅是一个生产其他机构不感兴趣的节目类型、瞄准其他机构忽略了的受众或者处理其他机构遗忘了的题材的问题，而是一个特立独行不拒斥任何其他类型的问题。④

节目：类型多样，能反映出人类的复杂性

独立的政治立场是美国公共电视的重要原则之一。美国公共电视的核心使命是促进公民社会的发展，避免为专制政权或商业集团所左右。与核心使命相呼应，公共电视的节目以制播教育、文化类节目为主，既要反映本土文化特征，又要兼顾多元化和少数族群，注重满足公民的视听需要，而非迎合观众的喜好。公共电视的节目内容广泛，艺术和表演、纪录片、历史、戏剧、科学、自然甚至儿童节目等都被囊括其中。

费城WYBE公共电视台的创始人之一大卫·哈斯（David Haas）说：“从电视台创办开始，我们坚持的目标不是重复现有的公共广播节目，而是要真正地扩展现有节目的范围和多样性，为更多的声音提供媒介平台。”因为费城的居民来自不同的民族，社会经济水平、文化背景迥异，观点亦不尽相同，但是他们在广播电视中却都没有发言权。他认为WYBE不能只是简单地成为另一个千遍一律的公共电视台，播放《老房子》这样的节目。在“真正的多样化，真正的公共电视”的宗旨引导下，WYBE在1996年退出了美国公共广播电视公司（PBS），开始了独立公共电视台的历程。

实际上，美国每一类型的公共电视台在节目内容设计与运营战略上都各有侧重、各具特色。社区电视台倾向于制作和播放高质量的节目来吸引和抓住普通的观众群，像《吉姆·莱尔的新闻时间》《新星》《自然》《都市剧院》《故事时间》《美国经验》等节目就非常受欢迎；大学电视台主要致力于成人继续教育和文化节目，从来没有为PBS黄金时段的核心节目贡献过大型节目；公立学校电视台主要是为小学生和初中生提供一种新的学习体验，很少问津原创性的娱乐节目，它们的大多数节目都来自各级各地教育节目供应商，当然也会播出一般性的儿童教育节目，如《芝麻街》；州立公共电视台一般为小学生和初中生提供传统的学校节目，同时为没有大学的地区提供相当于研究生程度的学习课程。虽然在PBS的黄金时段很难见到它们奉献的节目，但它们会经常参与联合制作系列剧等特别节目，如《杰出表演》《华尔街一周综述》等。

今天的美国公共电视，提供给了观众大量的不考虑商业利益的社会教育节目，如对儿童提供的健康的知识教育节目、语言教学节目，还有成人的大专教育节目和职业教育节目。除此之外，由于公共电视网络已经抵达几乎每个美国家庭，CPB促成了一个巨大的到达了边远地区的信息网络的形成。人们无法想象，如果公共电视台一旦商业化，谁还能够为观众提供如此多的教育性节目。

不过，公共电视虽有“公共”之名，但其观众通常只占美国家庭的2%，，如此小众化的节目显然难以与商业化的电视节目匹敌。迄今为止，PBS收视率最高的系列节目——肯·伯恩的《南北战争》也只吸引了平均不足9%的美国家庭。值得注意的是，公共电视的观众数量尽管不多，但观众在收入、教育和社会影响上却都是高水平的。他们之中拥有大学或高级学位以及在地区的政府、企业、教育和艺术方面占据关键领导职位的人占有相当高的比率，常常是引导所在社区的“意见领袖”。PBS的《麦克尼尔/莱赫尔新闻一小时》几乎是国会成员、司法人员及主管部门的人规定的必看节目。⑤

资金：会员费为主，补助和筹款为辅

美国公共电视的收入来源主要由成员台会员费、联邦政府补助、自身筹款、商业赞助和节目销售收入等构成，其中占最大份额的是会员费。与商业电视相反的是，公共电视台的资金都是由附属台（亦称成员台）流向电视网总部的。各附属台首先须向PBS支付会员费，PBS然后才给它们提供充足的节目。

美国公共广播局的补助是PBS经费的主要来源。补助到帐后，PBS会合理分配给全美354个公共电视台。不过除联邦政府的补助外，美国公共电视也会获得州政府、地方政府、学校社区以及各基金会和企业团体的补助，但经费来源比例因其属性不同而有很大差异。根据美国国会修订出台的《1975年公共广播资助法案》，国会每三年审批一次对公共广播的拨款，拨款条件比较苛刻：（1）作为联邦政府拨款的前提条件，公共广播必须通过其他渠道（包括个人、地方政府、基金会、公司企业等等）筹得款项，以证明其存在的必要性；（2）联邦政府拨款公式为：6美元其他渠道筹款=1美元联邦政府拨款。以2004年为例，整个公共广播系统共筹款约21亿美元，联邦政府的拨款仅为3.8亿美元。⑥

公共广播中心收入数据

美国公共电视的收入来源还包括商业赞助。虽然美国的公共电视法规明文规定不得播放商业广告，但是可以接受一些商业赞助，前提是此类赞助不能播出产品广告，只能冠以赞助者的名称。由于厂商很难得到明确的商业回报，这大大影响了企业的赞助意愿，故而捐赠比例一直不高。（见图）

洛佩尔民意测验显示，在全美知名的机构中，公共电视被认为是最值得信赖的机构。然而，公共财政投入的严重不足，却一直困扰和制约着美国公共电视的生存与发展。“由于一开始就得不到足够的资金，电视公共服务模式始终面临着认同危机。”⑦加之商业电视的吸引力，公共电视的影响力受到严重削弱。

据统计，1999年在所有经合组织（OECD）国家中，公共广播电视财政资助占国内生产总值（GDP）0.25%以上的国家只有芬兰，占0.2%以上的国家有丹麦、挪威和英国，公共财政资助最低的国家是美国，还不到其GDP的0.05%。⑧更有甚者，美国国会中的保守派曾经一度提议从法律上取消公共电视。但是，公共广播公司做的一项民意测验使他们大吃一惊：在接受调查的全部受访者中，包括共和党、民主党以及独立人士，有84%的人希望国会增加对公共广播电视的资助，或者至少维持现状，以至于保守派不得不接受这种民意。2007年6月20日，美国参议院负责核拨劳工健康人权计划的预算委员会，正式通过资助美国公共电视的预算案。该预算除了将在2010年编列2.4亿美元补助美国公共广播局外，还将在2008年增加0.92亿美元，以期美国公共广播电视可以提供更多的服务。⑨

法规：保障“公共利益、方便和必需”

尽管美国公共电视的发展之路坎坷不平，以致在不少人看来“公共服务广播更像是一种理念、一种公民愿景的至境和理想化民主的构成要素”。⑩但是，由于美国立法机构为公共电视制定并颁布了一系列的法案法令，以法治业已经成为美国新闻传播业的历史传统，从而为护佑公共电视的合法地位提供了尚方宝剑。

奠定美国广播电视体制雏形的《1927年无线电法》，要求广播必须满足“公共利益、方便和必需”，电台执照、频谱由联邦政府统一分配，执照持有者作为公众的受托人必须是美国公民并无不良犯罪记录，必须要保持中立并公平地反映政府、政党、个人、宗教、社会和赢利团体的声音。

《1934年通讯法》开宗明义，电波属于公众。为了保障美国公众在广播方面的最大利益，政府将空中的频率资源视为一种公共财产，政府代表公众对无线电频谱资源进行管理，广播电视机构的运营必须以“公共利益、便利、必需”为准绳，不得将商业利益置于公共利益之上，必须体现出公共利益服务的自觉与努力。为此，美国创建了一个永久性机构——联邦通讯委员会（FCC），负责颁发广播电视许可证和监测无线电波。

《1967年公共广播法》的突出贡献是将公共电视制度化。它标志着从教育电视过渡到公共电视，从基金资助过渡到非商业电视网的联邦财政资助，亦象征着20世纪50年代福特基金会和60年代肯尼迪、约翰逊官方政策的终结。该法颁布之前，美国主要通过对商业电视台施加种种约束来保障公共利益。《1967年公共广播法》的出台，直接催生了非赢利性机构——公共广播公司。

20世纪80年代之后，当代传媒技术日新月异，电波资源不再稀缺。美国联邦最高法院和美国联邦通讯委员会相继改变了传媒治理理念。《1996年电信法》是美国有史以来最大刀阔斧的广播电视规制改革，该法案的核心是拆除行业壁垒，提升广电和电信产业的市场扩张能力和促进产业结构重组，最终实现提高服务质量和有效降低费率的目的。具体而言就是美国联邦通讯委员会“一方面大力放松管制，以促进传媒提高经济效率；另一方面确立电子传媒管制合法性的新理由，即由于广播电视构成了公共领域的基本结构，其社会以及政治影响严重，因此要立足于公正公平原则，通过维护传媒存在形态多元性与传媒内容多样性的方式，促进传媒有效竞争，以保障公共利益，使其为公众服务。”

注释：

①陆 地，方 芳：《国际公共电视的历史、现状和发展趋势》，《声屏世界》，2005（8）。

②张 军：《公共电视频道“公共利益”的缺失》，《传媒》，2007（5）。

③郭镇之：《美国公共电视的起源》，《中国广播电视学刊》，1997（3）。

④⑩Editors:Monroe E.Price and M arc Raboy：Public Service Broadcasting in Transition:A Documentary Reader.Kluwer Law Interrnational.The Hague/Lodon/New York.2003.p.3-4.p.21

⑤陈犀禾：《当代美国电视》，上海，复旦大学出版社，1998年，第52页。

⑥孙 镜：《从“巴斯特门”事件看美国公共广播困境》，《中国记者》，2005（4）。

⑦约翰·基恩：《媒体与民主》，北京，社会科学文献出版社，2003年，第110页。

⑧李 娜：《媒介市场化与公共广播电视的危机》，北京，中国传媒大学出版社，2009年，第89页。

⑨陈信聪：《美国大幅增加公共电视预算》，资料来源：http://www.pts.org.tw/～rnd/p2，2007年6月23日。