我国政府绩效审计模式探讨

刘卫华

从世界范围看,绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流,许多国家已经制定了专门的绩效审计制度。有代表性的国家有美国、英国、加拿大、澳大利亚、德国、瑞典、挪威、荷兰、意大利、巴基斯坦、印度、新加坡、马来西亚等。美国审计总署对联邦政府财务活动的审计只占目前工作量的15%,大部分工作是对联邦政府进行业绩审核、项目评估、编纂分析等。澳大利亚绩效审计占政府审计工作量的50%以上,而瑞典和日本则占40%以上,英国占35%以上。

我国绩效审计起步较晚,随着我国财政体制改革的深化,加强财政资金管理,提高财政资金综合绩效成为我国财政管理和改革的重要目标。由于我国绩效审计处于起步阶段,尚未形成具有中国特色的审计模式。因此,探索我国政府绩效审计模式,对于促进适合中国国情的政府绩效审计制度的建立具有重要意义。本文结合我国实际,尤其是深圳政府绩效审计的实践,就我国政府绩效审计模式进行探讨。

一、绩效审计目标:业绩审核、项目评估、促进管理

政府绩效审计的目标是:通过审计,对被审计单位履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度(或利用资源的经济性、效率性和效果性)进行审核评估,确定其是否进行了有效管理(经营),资金使用是否得当,政府项目和政策是否达到了目标,满足了社会需求。

政府绩效审计首要任务就是提高政府的工作绩效,保证政府尽到对国家和人民应尽的责任。政府绩效审计是从第三者的角度,向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息。同时通过审计,揭露其管理不善造成效益差效率低、决策失误造成严重损失浪费和国有资产流失问题,提出改进建议,促进改进管理,改善服务质量,完善法制建设,提高财政资金管理水平和使用效益,维护国有资产安全,更好地实现政府的绩效目标。

二、审计范围:经济性、效率性和效果性

政府绩效审计的范围是根据审计目标确定的。政府绩效审计范围包括对政府组织、项目、活动或职能的经济性、效率性、效果性进行客观和系统的检查。所谓经济性,是指以最低费用取得一定质量的资源,即支出是否节约。主要审查和评价政府投入的各种资源是否得到经济合理的利用;效率性,是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出,即支出是否讲究效率;效果性,是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。在审计一个具体目标时,既要从一个审计对象的角度看问题,又要从整体上全局上去看问题;既包括直接的经济效益,又包括与此相联系的社会效益。

三、审计对象:财政资金使用、政府的公共管理活动、公共资金及政府项目和政策

政府审计的主体是政府审计机关,而审计的客体即审计对象是:财政资金的使用、政府的公共管理活动、公共资金及政府项目和政策。

财政资金的使用包括:财政资金投入的规模、财政资金的流向、财政资金的使用情况等。

政府的公共管理活动包括:政府管理成本、政府效率和政府工作的成果。公共资金包括:社保基金、福利基金等。政府项目和政策包括:政府项目和政策是否能够有效的实施。

四、审计内容:政策评价、决策审查、管理审计

绩效衡量和评价应该是政府审计的重要内容。国家人事部的《中国政府绩效评估研究》课题组,设计了一套评估体系,将用33个指标来评估政府的绩效。

政府绩效审计的内容与政府的职能紧密相关,要围绕政府的各项主要职能,确定审计的内容和重点,考察其运行的效果。其内容是:对政府制定政策的评估,对政府所出决策的审查和对政府公共管理活动,包括经济、社会、市场监管、公共服务、国有资产管理、行政效率、廉洁状况等方面的绩效进行审计。某项政府绩效审计活动的具体内容应该是:对某一特定对象承担的政府公共管理活动的各个绩效要素的经济性、效率性和效果性进行审计。

五、绩效审计立项原则:重要性、时效性、增值性、周期性的原则

政府绩效审计在立项时,应考虑重要性、时效性、增值性和周期性,即审计立项的4个原则。重要性是指选择的项目是否是至关重要的,是否是与群众利益息息相关的,而且是党和政府关注的。时效性是指选择项目的时机是否合适,假如该项目或政策刚刚投入或刚刚开始运行,问题还没有显露出来,说明进入的时间早了;反之,如果是时过境迁或是积重难返,那么说明进入的时间晚了。增值性是指选择的项目通过审计,具备增加社会的价值。周期性是指应该对所有应该审计的组织和机构,在一定的期间内都进行关注,而不是人为的确定审计项目。不应该对有的组织和机构经常进行审计,而对有的组织和机构却长期得不到审计。所以,审计立项应该是有一定的周期性的随机的选择,这就能够保证审计的覆盖面。

六、政府审计准则:财务审计准则、绩效审计准则

政府审计准则制定的法律依据是《审计法》。还应该依据《预算法》、《会计法》和独立审计准则。考虑到信息社会的要求和数据处理程序的变化,制定以计算机为基础的系统审计准则。

政府审计准则是用于衡量管理层的绩效而不只是财务报表。对于财务报表审计应该依据独立审计准则。所以,政府审计准则应该分为财务审计和绩效审计部分,并对财务审计、绩效审计分别进行界定,规定各自的审计内容,制定财务审计的现场作业准则和财务审计报告准则、绩效审计的现场作业准则和绩效审计报告准则。

政府绩效审计准则的结构应包括:1.基本准则。包括制定准则的目的和制定准则的基本依据、审计目的、范围、基本前提、审计准则概要、审计的工作范围、审计机关的责任、审计机关和审计人员的资格条件及相应的职业要求、政府绩效审计准则的适用范围。2.一般准则。具体审计的检查和评价准则、报告准则、经济性、效率性及项目结果审计的检查和评价准则、绩效审计的外勤工作准则和报告准则。

在实施绩效审计时应该有一个标准可以依据,概括起来主要应该包括:政策标准、技术标准和经济标准。政策标准主要有:国家法律、法规,相关的政策与原则。这是我们开展绩效审计的重要标准和首要依据。技术标准包括:国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。经济标准,即实现经济目标情况。

七、绩效审计方法和技术:调查研究、统计分析、经济分析

政府绩效审计方法,除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外,更主要的还应运用调查研究、统计分析和经济分析技术。统计分析是绩效审计中用来了解情况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时,经常用统计分析的方法,可以应用回归分析、相关性分析、假设检验等统计分析的方法,找出因果关系、差距及影响原因。

除了调查和统计分析以外,绩效审计中还要运用经济分析技术方法进行绩效测评。分析财务信息和非财务信息,以及它们之间的关系和影响进行总体评价。审计人员可以根据具体情况决定采用哪一种技术和方法,把定性分析和定量评价结合起来,以保证审计结果的客观性和公正性。

八、绩效审计程序:准备阶段、实施阶段、报告阶段

绩效审计主要程序应包括:

(一)准备阶段:1.设计年度绩效审计的年度计划;2.选择绩效审计领域并开展审前调查;3.确定绩效审计项目计划(同时建立绩效审计项目)。4.确定审计方案。在此阶段,首先对被审计单位的基本情况和有关人员、文件进行了初步调查,再对审计项目的组织管理系统进行审查,确定审计评价标准和初步审计目标。

(二)实施阶段:1.制定审计实施方案;2.与被审计单位进行交流;3.收集信息和数据;4.进行分析和评价并得出结论。在此阶段,审计人员根据审计目标收集充分、可靠、相关和有用的证据。然后,审计人员总结、评价和分析全部证据,并得出相应的结论。

(三)报告阶段:1.审计组编写绩效审计结果报告并向被审计单位征求意见;2.编写绩效审计工作报告并向本级政府、人大报告;3.按规定实行审计公告;4.跟踪报告,促进报告建议的有效落实。在详细审查的基础上,根据审计证据提出审计结论,进行综合分析,提出加强和改进管理的建议,形成绩效审计报告。向有关部门提交绩效审计报告和公告绩效审计报告,以便公众对审计结果和建议的认可和整改。

九、绩效审计报告:包括引言、主体、附录

绩效审计报告中的建议仍然是建议改进什么,而不是建议如何改进,因为后者是管理部门的责任,不是审计部门的责任。

报告应包括引言、主体、附录三个部分。

引言:应写明审计依据、审计实施期间、审计目标、审计内容和范围、审计方法等事项。

主体由5部分内容组成:1.基本情况。主要介绍与绩效相关的基本情况,如总结审计活动发生的环境(包括历史环境)、介绍被审计活动的目的或总体目标、所涉及到的被审计单位的主要职责及其管理机构、占有资源等。2.审计评价。围绕审计目标,运用相关的绩效评价指标体系,通过定量和定性分析,对被审计单位履行职责时利用资源的绩效进行评价。评价要客观、公正、准确、清楚、易懂。如果审计包括两个以上内容时,除总体评价外,还可以分别作出评价。3.主要问题。要从绩效的角度给问题定性,写明审计发现问题所依据的事实、数据及分析等。一般按对绩效的影响程度大小之顺序排列,可将违反财经法纪问题放在后面。4.审计建议。围绕改进管理、完善法制、提高绩效、解决问题提出建议。所提建议要有针对性和可操作性,不要超出审计的职责范围。5.审计单位反馈意见。

十、绩效审计结果:作出评价、提出建议、报告结果

绩效审计结束后,应对绩效审计对象作出客观、公正的评价,并提出审计建议,对违法违纪问题还应做出审计处理处罚决定。绩效审计工作报告应上报本级政府和上级审计机关,并受本级政府委托向本级人大常委会报告。同时应依法实行审计公告。