实行党代会常任制切实推进党内民主

唐勤

（扬州大学社会发展学院，江苏扬州225009）

实行党代会常任制切实推进党内民主

唐勤

（扬州大学社会发展学院，江苏扬州225009）

党的代表大会制度是党内民主在党的领导体制中的集中体现，是实现党员主体地位的基本途径和载体。而现行党代会制度存在的缺陷表明，它尚不能充分实现党员当家作主，也不能保证党代会成为党的最高权力和决策机关。实行党代会常任制可以优化党内权力配置，切实推进党内民主；可以有效维护党员民主权利，真正落实党员主体地位；可以有效维护纪检机关职能，大力提高党内监督质量。

党代会常任制；党内民主；党员主体地位；党内监督

党的代表大会制度是党内民主在党的领导体制中的集中体现，是实现党员主体地位的基本途径和载体。党的十七大报告明确提出，要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”[1]党的十七届四中全会重申：“继续选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”[2]实行党的代表大会常任制，从根本上说，有利于充分发挥党内最高权力机关和最高监督机关的功能和作用，有利于实现和维护党员主体地位，对于新时期推进党内民主建设，提高党的领导水平和执政水平，具有十分重要的现实意义。

一、党的代表大会常任制的历史考察

一般认为，党的代表大会常任制，其主要内涵包括两个方面：一是党代表大会年会制，即全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级党代表，每年召开一次党代表大会，履行其党内最高权力机关的职责；二是党代表常任制，亦称党代表任期制，就是党代表与其选举产生的委员会同时存在，任期相同。

马克思、恩格斯从1847年创建第一个无产阶级政党以来，一直主张充分发扬党内民主，发挥党的代表大会的作用，把党的代表大会确立为党的最高权力机关。为了使党代会能够充分发挥其最高权力机关的作用，马克思、恩格斯一向主张代表大会实行年会制。恩格斯曾经说过：“应当坚持每年召开一次党代表大会。即使为了遵守党章，你们执行委员会也必须这样做……而且，让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会，一般说来也是重要的。”[3]当然，这在无产阶级政党尚未执掌政权之前难以做到。1917年十月革命胜利后，布尔什维克党成了执政党。尽管当时的国内外环境依然非常恶劣，但是，以列宁为核心的布尔什维克党仍坚持党代会年会制，在1918年到1923年间共召开了六次党的代表大会。在此基础上还开创了党的代表会议年会制，并规定党的代表会议年会在两次党的代表大会之间召开，目的是避免党的代表大会的权力流失到党的中央委员会。1925年以后斯大林抛弃了年会制，加强了个人集权制。到1952年苏共十九大时，斯大林把党的代表大会规定为每隔4年召开一次，并成为定制。这为中央个人集权和地方层层专权的体制提供了制度空间。由于长期不重视发挥党代会的作用，党内民主严重不足，结果逐渐失去党心、民心，其教训是极其深刻的。

中国共产党的党代会制度曾经受到苏共的深刻影响，在建党初期实行的是代表大会年会制。1922年中共二大通过的党章规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”[4]以后中共三大至六大通过的党章均有类似规定。实践中这一制度基本上得到了落实。1927年大革命失败后，因白色恐怖与长期战争，每年召开一次代表大会已不可能。从六大到七大相隔17年之久。这期间，党的代表大会的职权基本上由中央委员会和中央政治局代理行使。考虑到年会制难以贯彻，1945年七大党章改变了年会制，规定每隔3年召开一次代表大会，期间可以举行党代表会议。

建国后，毛泽东不仅提出党代会要坚持年会制，还首次提出了党代表也要实行常任制的思想。1956年4月28日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。”[5]同年9月，邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中正式提出，要“把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”，“这三级代表大会一律每年开会一次”，使之“成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。[6]鉴于斯大林违反民主集中制、实行个人集权和个人崇拜的教训，八大党章不仅恢复了早年规定的党的代表大会年会制，而且规定党代表也要实行常任制,即每届党代表任期5年，每年召开一次党代会，不必每年更换、改选党代表。这是中国共产党在执政的条件下对马克思主义党建理论的新发展，是中国共产党领导制度的重大改革。党的八大后，1957年至1958年初，全国各地都召开了本届党的代表大会的第二次或第三次会议。1958年5月，党中央召开了第八次全国代表大会第二次会议。遗憾的是，在随后的时间里，党的民主生活出现不正常现象，党代会常任制也随之中断。1969年4月举行的九大，取消了八大党章中关于代表大会年会制和党代表常任制的规定，把全国党的代表大会改为每隔5年召开一次。这一规定沿用至今。

党的十一届三中全会以后，随着党的工作重心的转移，面对不断变化的新形势，党的代表大会在党和国家的政治生活、经济社会发展中的地位日益凸显，健全和完善党的代表大会制度、维护代表大会的权威、充分发挥代表大会的作用显得日益重要。从1988年开始，中央有关部门先后在浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等5省的12个市县区进行了党代会常任制的试点工作。但由于在理论指导、制度设计等方面的不足，十六大前，除浙江的绍兴市、瑞安市、台州市椒江区、山西的晋中市榆次区和顺县等5个市县区还在试点外，其他7个单位已经停止试点。由于没有中央明确的态度，党代会常任制试点只能长期处于一种尴尬境地，虽然搞了14年，但从总体上说进展不大。2002年11月，党的十六大肯定党代会常任制的方向，提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”[7]，为党代会常任制的实践注入了新的活力。党的十六届四中全会也对此项工作做出部署。按照中央的要求和部署，中央有关部门在县（市、区）一级组织扩大试点工作，全国共有21个省（区、市）的97个县（市、区）进行了试点，就实行党代会年会制和党代表任期制进行积极探索，取得了宝贵经验，党代会常任制的发展进入了一个新的阶段。从试点地区的情况看，实行党代会常任制，确实是发展党内民主的一种有效办法。但是，试点工作中也反映出一些矛盾和问题，还需要进一步探索。

二、现行党的代表大会制度存在的主要问题

从理论上讲，党的代表大会制度的基本模式有两种：一种是党的代表大会非常任制；一种是党的代表大会常任制。现在除一些试点的市、县以外，在全党范围内基本上实行的是党的代表大会非常任制。党的代表大会非常任制的运作状态是：县以上各级党的代表大会每5年召开一次，会期一般一周左右，会议结束以后党代表的使命也就完成了。在长达5年的党代会闭会期间，党代表和党代会名存实亡，不再发挥作用。我们认为，党的代表大会制度的有效运作必须保证实现两个方面的目的：一是保证党员的当家作主的持续性；二是保证党的代表大会始终成为党的最高权力机关、决策机关和监督机关。这两个目的在党的代表大会非常任制条件下实际上都难以达到。党代会非常任制的主要缺陷在于：[8]

1.党代会的会期只有短短一周左右。会议结束以后党的代表大会虽然名义上还是党的最高权力机关，但由于其没有组织载体，这种最高权力机关的实权实际上落到了党的委员会身上。在长达5年的闭会期间，党的最高权力机关实际上是党的委员会，而不是党的代表大会。现行党章的一些规定也恰恰印证了这一事实。如党章规定：党的代表大会是由中央委员会召集的，代表大会代表的名额分配、选举办法以及代表大会所要讨论、决定的问题，也都是由中央委员会事先决定的。众所周知，代表大会所要选举产生的新一届中央委员会（包括候补中央委员）的候选人名单以及新一届中央的最高领导人名单，也是由中央委员会提出的。也就是说，整个代表大会自始至终都是在中央委员会的周密安排下进行的,或者说，是按“集中指导下的民主”的模式进行的。

2.党代会难以对党委进行有效的监督，即授权者不能对受权者进行监督。按常规，每届代表大会所选举产生的中央委员会，应受该届代表大会的监督。可是，代表大会在选举产生新一届中央委员会之后就完成了它的使命，也就没有机会听取该届中央委员会的工作报告，并对其进行监督。虽然每届党的代表大会都在听取和审议中央委员会的报告，但每届党的代表大会所听取和审议的中央委员会的报告不是由它选举产生的中央委员会所作的报告，而是由上届党的代表大会所选举产生的中央委员会的报告。由于它们之间并不存在选举与被选举、授权与被授权的关系，因而也就不存在监督与被监督的关系。

3.党员当家作主难以真正实现。党的代表大会制度是全体党员当家作主的制度安排，它必须保证党员当家作主的持续性和连贯性。但在党代会非常任的状态下，党代表的权利仅仅体现在党的代表大会召开期间，体现在党代表参与讨论修改报告和讨论决定重大问题、选举产生党委会和纪委会等方面。但没有提名推荐党委和纪委候选人的权利，也没有提出议案的权利，更没有质询罢免的权利。党代会闭会以后，党代表则失去了活动的依据和载体，难以对党代会决议的实施情况及两委班子履职进行有效监督。在制度规定和程序规定方面，党代表的职责权限并不明晰。相关的党内法规只规定了党代表在党代会上有参与讨论修改报告、选举产生党的委员会和纪律检查委员会的权利，却没有对党代表的提名权、提案权、质询罢免权以及评议权等作出具体、明确的规定。况且对什么是“重大问题”，党代表应该享有哪些权益保障措施，以及通过哪些途径来实现闭会期间党代表的权益等，都还不是十分明确、具体。

党代会非常任制的这些缺陷表明，它既不能充分实现党员当家作主，也不能保证党的代表大会成为党的最高权力和决策机关。所以，它对于推动党内民主的发展是不利的，在某种程度上它甚至会成为党内民主发展的障碍。

三、实行党代会常任制是切实推进党内民主的必然选择

1.党代会常任制可以优化党内权力配置，切实推进党内民主。首先，实行党代表常任制（任期制）是实行党代会常任制的基础，而实行党代表常任制将更有利于实现党员在党内生活中的主人地位。在党代会常任制下，党代表由党员民主选举产生，并对选举产生他们的党员负责、受其监督，这就体现了党员在党内生活中的主人地位。同时，党代表又是代表党员行使其民主权利的代表者。党代表常任制下的党代表与现行党代会制度下的党代表相比较，有以下几个不同：一是代表任期从过去的几天延长到一届；二是代表职权（包括选举权、审议权、评议权、监督权、建议权等）从一次会议拓展到整个任期；三是代表作用从大会期间延伸到闭会期间。这就大大增强了党内制度的民主基础。关于这一问题，2007年10月党的十七大明确提出实行党代表任期制并写入党章，2008年7月党中央又正式发布党代表任期制暂行条例，对党代表的权利与职责、党代表开展工作的方式、党代表履行职责的保障等作出了明确规定，这对进一步激发党代表参与党内事务的积极性和主动性，充分发挥党代表的作用，扩大党内民主，具有十分重要的意义。

其次，使党的代表大会真正成为党的最高权力机关。在党代会常任制下，党代会选举产生本级党的执行机关——党的委员会,监督机关——党的纪律检查委员会，党委会、纪委会分别向党代会负责并报告工作；党代会行使制定或修改党章和其他党内法规的党内“立法权”和重大事项的决定权；而且，党代会实行年会制并设立常务机构以保证党代会工作的经常化。这样，就使得党的代表大会真正成为党的最高权力机关，即邓小平所说的“是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。

再次，在党代会常任制下，党委会行使执行权，纪委会行使监督权，在党代会领导下的这两个机构并行设置，其成员互不兼任。这种制度安排，优化了党内的权力配置，更有利于防止党内权力被滥用。

2.党代会常任制可以有效维护党员民主权利，真正落实党员主体地位。只有真正落实党员主体地位，有效维护党员民主权利，才能从机制上确保执政的中国共产党真正地做到民主执政。民主执政绝不是一句空洞的口号，而应该有必要的制度保障。回顾党的历史，在加强党的一元化领导的口号下，不少地方出现过“党委权力过分集中”、“一言堂”、“首长说了算”、“个人专断”等现象。一些重要决策因领导人的改变而改变，因领导人的看法和注意力的改变而改变，使党的事业遭受损失。在新时期，中国共产党领导的主流是健康的。从拨乱反正、开创新局面到世纪跨越、开拓创新，党的事业硕果累累。但也毋庸讳言，我们走过弯路，摔过跤，有过失误甚至是严重的失误。比如在党风廉政建设、经济均衡平稳发展和避免社会出现大的震荡与波折等方面，都有过深刻的教训。

实行党代会常任制，有利于在更大范围内发扬党内民主，发挥党代会最高权力机关的作用，使党代会的作用更加经常化、规范化。每年召开大会，而无须重选代表和领导机构，不仅避免了大量的选举工作，而且强化了党代表的代表意识，有利于增强代表的责任感。代表每年参加一次大会就能够更多地了解党的各级领导机关的工作情况，有更多机会反映下级组织和党员群众的意见，也就能更好地参与决策与监督。党代表作用充分有效地发挥，实际上是对选举他们的广大党员群众民主权利的有效维护，是使党员主体地位得到真正的落实。这几年的改革试点再一次充分证明，党代会常任制在发展党内民主方面的重要作用。

3．党代会常任制可以有效维护纪检机关职能，大力提高党内监督质量。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这对于党内负有监督职能的党的纪律检查委员会来说，是义不容辞的神圣使命。然而，在现行党代会制度下，党代会闭幕后，作为最高权力机关的党代会的各项职能都由党委会承担。这样，就使得与党委一样由党代会选举产生的纪委必须接受党委和上级纪委的“双重领导”。但是，由于它基本上隶属于同级党委，从而也就成为党委事实上的工作机构和职能部门。这一体制性规定使得纪委的监督职能不断弱化。

实行党代会常任制，建构党代会与党委、纪委之间的新型权力关系，是防止上述体制性弊端的有效途径。实行党代会常任制以后，随着党代会常务机构的设立，我们可以建构以党代会、党委会和纪委会为三个支点的党内权力运行体制：确立党代会在同级党组织中的最高权力机关地位，明确党的执行机关是党的各级委员会，监督机关是党的各级纪律检查委员会。党的各级委员会和党的各级纪律检查委员会，各自相对独立地履行党代会赋予的任务和职能。党委和纪委之间不再存在隶属关系，没有领导与被领导的关系。纪委直接向党代会负责，而不是向同级党委负责。各级纪委享有与同级党委相同的地位和权力，不受同级党委管辖。对于纪委的决议，同级党委必须执行，不得撤销。纪委与党委如有不同意见，可将问题提交纪委与党委联席会议解决。联席会议不能解决的，再提交党代会解决。

不可否认，党代会年会制和党代表常任制的实行，在操作技术上有许多问题要解决，更要花费大量的时间、财力和精力。然而，党内民主的实行和发展是需要代价的，党的组织建设必须有制度和程序来保证。在新的历史时期，党的建设应该有必要的、合理的投入。一些试点单位的实践表明，年会制并没有增加甚至反而是节约了会议的费用开支。因为这些试点单位将全委会扩大会议、三级干部会议等会议合并到党代会年会上，从而大大节约了会议开支。年会制的实行，也使党的代表会议失去了存在的必要，可以取消。并且，党代会年会制适应了党内民主发展的要求，用集体的意志进行决策，大大减少了重大决策的失误。同时，还加强了党内监督，遏制了腐败问题的发生。实行民主制度确实需要付出一定的代价，但从长远来看，相对于非民主的制度，它所付出的代价要小得多。在中国共产党聚精会神抓党建、特别重视党的组织建设的大环境下，我们认为，中国共产党已经具备了实行党代会年会制和党代表常任制的基本条件，可以在全党逐步推行。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].人民出版社,2007:51.

[2]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[M].中国方正出版社,2009:17.

[3]马克思恩格斯全集(第38卷)[M].人民出版社,1972:474.

[4]中国革命博物馆.中国共产党党章汇编[G].人民出版社,1979:7.

[5]毛泽东文集(第7卷)[M].人民出版社,1999:54.

[6]邓小平文选(第1卷)[M].人民出版社,1994:233.

[7]中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编[G].人民出版社,2002:50.

[8]张书林.中国民主政治发展的突破口是实行党代会常任制[J].理论建设,2006,(2).

D22

A

1002-7408（2010）04-0050-03

江苏省社会科学基金项目“党员主体地位研究”（08MLB009）的阶段性成果。

唐勤（1963-），男，江苏海安人，扬州大学社会发展学院副教授，硕士，主要从事政党政治和中国特色社会主义理论体系研究。

[责任编辑：闫生金]