陕西省水利规划体系框架研究

孙平安，席思贤，杨晓茹

（陕西省水利厅，710004，西安）

一、陕西省水利规划体系框架构成

1.水利规划体系

陕西省水利规划体系框架分为省、市两级。根据《陕西省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第十条“本省境内无定河、渭河、洛河、泾河、汉江、嘉陵江、丹江及其他跨市区江河的流域综合规划和区域综合规划由省水行政主管部门会同省有关部门和江河所在地设区的市人民政府编制，报省人民政府批准，并报国务院水行政主管部门备案”的规定，考虑到河流水系的上下游关系及其在本省经济社会发展中的作用等因素，确定陕西省省级水利规划管理范围为：黄河流域的无定河、渭河、窟野河、秃尾河、清涧河、延河、泾河、洛河、石川河、伊洛河10条河流及长江流域的汉江、嘉陵江、褒河、胥水河、子午河、牧马河、月河、乾佑河、旬河、金钱河、任河、岚河、丹江、南江河14条江河，共24条重要河流以及西安市等10市1区、关中一线两带、陕北能源化工基地、汉江绿色经济走廊等省内经济热点地区。

市级水利规划管理范围为：本行政区范围内以上河流的下一级各条河流，并协助省级水行政主管部门管理流经本市的重要河流。各市的水利规划应服从省内主要江河的流域总体规划。陕西省水利规划分类见图1。

2.各类规划的范围界定与衔接协调

（1）水利规划与其他相关行业规划的衔接与协调

各类水利规划均以区域的社会经济发展的总目标要求作为依据，为区域内的经济、社会、环境协调和可持续发展服务。水利规划体系首先应服从于国民经济发展规划，而且是其中不可或缺的一部分；同时水利规划作为一个独立的体系，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。

图1 陕西省水利规划分类图

图2 水利规划与外部的协调、衔接关系

水利规划作为一个完整的系统既由内部各局部子系统构成，又是国土整治规划系统中的一个子系统，关系到国土资源的合理开发利用，是国土整治规划的重要组成部分，因此还需要与国家和地区的国土规划相协调，同时受有关政策法规、规范的制约，见图2。

（2）三类规划间的协调与衔接

从整体结构来看，水利规划体系是一个有机统一体，各部分既相互独立（各类规划独自成为体系），又相互作用 （指导与服从的关系）、互为补充。发展规划以基本规划为支撑，反之对其进行指导，一般是以发展方向、总体布局、资源配置等方面的宏观控制为目标，其内容更突出宏观性、计划性和指导性；基本规划（资源配置规划）是水利规划体系的核心部分，也是本体系的主要内容，以发展规划为指导，又是发展规划的基础，也是专项规划的依据，同时也是流域建设水利工程和进行涉水涉河管理的基本依据和水利工程项目审批的依据；专项规划以发展规划和基本规划为指导，是基本规划的补充和延伸，见图3。

（3）基本规划（B 类）内部间的协调与衔接

①流域规划与区域规划

图3 三类规划之间的相互关系

流域规划：支流规划应以干流规划对支流提出的开发任务和要求为依据，干流的工程布置和开发又应以各支流为干流可能作出的贡献为支撑；流域上下游之间的水量调配（包括洪水调度）方案和工程措施布置，都是互为依据、互为前提、相辅相成的。如下游河道的治理或防洪应以上游防洪工程的控泄能力为依据，而上游蓄洪工程的规模和调控能力又应以下游的防洪要求为依据。

区域规划：一般有两种情况：一是按行政区划为单元进行的规划，以满足国家在经济社会方面统一管理的需要；二是按自然或经济条件的某一要素，如地貌条件或经济发展的某一热点地区进行的规划，如 “关中一线两带”“陕北能源基地”等。

流域规划是水利规划中最基本的规划，水在流域内的变化是决定水资源开发利用方式和防治水害措施的主要因素，因此，流域范围内的区域规划应当服从流域规划，也即区域内的开发治理措施必须符合流域规划的布局。

②综合规划与专业规划

流域规划和区域规划均包括综合规划和专业规划两类不同性质的规划。

综合规划，是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状确定的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。综合规划是水利规划类别中最全面、综合性最强、涉及面最广、影响最深远的规划，因此，流域综合规划是水利规划中约束力最强、最具工程设计依据的规划。综合规划应根据流（区）域内存在问题的范围、影响程度、轻重缓急来确定治理目标的主次关系。

专业规划，是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。专业规划是水利规划中专业性较强的规划。专业规划根据其专业性质的不同，在流（区）域内所研究的重点不同，在大江大河主要针对的是干流的梯级开发，中等河流主要针对的是干支流的开发；而水土保持规划，则针对的是流域（或区域）面上的治理。

流域（或区域）的专业规划应服从综合规划，即专业规划应以综合规划所确定的开发任务、治理方向和总体规划布局为依据编制。

二、水利规划的编制与策划

陕西省水利规划体系项目的策划，是为了全面支撑和保障小康社会建设，根据全省经济社会发展的重大部署及其涉水事务中的突出问题和焦点问题，对照规划体系框架，查漏补缺，筹划和展望更为长远的规划发展方向和目标，弄清目前需要补充和更新的规划，并有计划、有重点地做好今后水利规划项目和编制任务安排。

通过全面统筹、考虑、分析，对照陕西省水利规划体系名录表，初步策划了陕西省30项水利规划。这些规划从分类角度讲，有发展类规划1项，基本规划26项（其中综合规划14项、专业规划12项），专项类3项；按规划期讲，近期需要编制的27项，远期需要立项的3项；按编制的性质讲，需修编的7项，新编的23项。

三、水利规划的管理

水利规划的科学管理是为了提高规划的科学性和可操作性，是充分体现规划的法律地位的必要手段。水利规划管理工作的基本程序主要分为：规划立项、规划编制、规划报批、规划执行及规划修订等阶段。

规划立项：主要明确规划范围、主要任务、规划目标、相关要求等，制定规划编制工作任务书。

规划编制阶段：该阶段大体分为问题识别、方案拟定、技术经济论证和影响评价、方案比选等几个步骤。规划编制阶段应扩大公众参与范围，广泛听取规划涉及的各级政府、部门和人民群众的意见。

规划报批阶段：开展规划成果的专家评审工作，根据专家意见修改完善，形成可以报批的成果，按报批程序完成上报审批工作。

规划执行阶段：主要依据规划审批文件，编制实施方案，有计划地执行规划，同时根据规划内容对相关涉水事务进行规划合理性检查，完成行政许可的相关规划核准工作。

规划修订阶段：对有必要修改完善的规划，为及时解决其反映出的问题，在对规划目标、工程布局、实施效果等方面进行评估的基础上，结合行业发展情况和不断积累的经验，开展修订工作。

四、水利规划体系框架意见的作用

陕西省水利规划体系框架研究，主要有以下几方面的作用：有助于了解全省目前水利规划的编制现状；初步策划了30项水利规划，为完善、发展陕西省水利规划体系奠定了基础；可规范、指导和促进陕西省今后涉水事务的社会管理。

一方面，陕西省水利规划工作要按水利规划体系框架研究成果去把握、安排、落实、指导、检查、督促以及修订，使之可持续改进；另一方面，根据水利规划体系框架研究形成的规划体系是政府在规划领域实施管理的依据，即对内把握指导，对外实施管理，使相关者有所遵循。

按照全国的统一部署，正在进行新一轮流域综合规划的修编工作。因此，根据构建的陕西省水利规划体系，结合策划的水利规划项目，查漏补缺，尽快补充各条河流的流域综合规划，进一步完善该规划体系，对于指导今后较长时期内各项规划工作的开展有十分重要的意义。

[1]矫勇.统一思想，明确任务，全力做好2010年规划计划工作——在全国水利规划计划工作会议上的总结讲话[J].中国水利，2010（4）.

[2]陈雷.关于几个重大水利问题的思考——在全国水利规划计划工作会议上的讲话[J].中国水利，2010（4）.

[3]曾肇京.水利规划60年[J].中国水利，2009（11）.