有序推动辽宁省农村土地流转探析

孟文新

建设现代农业是当前农业的发展方向,发展现代农业的基本条件是土地的规模经营。实现土地的规模经营就必须加快农村土地承包经营权的流转,能否在家庭联产承包责任制长期不变的基础上,有序规范地促进农村土地承包经营权的流转,是发展现代农业的基本前提。

一、辽宁省农村土地流转的基本情况

辽宁省农村土地流转始于1983年实行家庭联产承包责任制以后。当时,土地使用权的流转是零星的、小规模的,主要表现在农户间私下的转包转让。近几年来,辽宁省农村基本完成了第二轮延包30年的任务,夯实了长期稳定的农村承包经营权,为加快农业产业化步伐,加大农业和农村经济结构战略性调整力度提供了基础性、稳定性的重要保障,农村土地流转开始呈现出较强劲的发展势头。特别于2008年下半年在新民市建立了东北地区唯一一家的辽宁省土地流转有形市场,现已下设26个服务中心并提供无偿服务,为现行土地流转制度的进一步发展改革提供了有力的保障。但与全国建设社会主义新农村的发展形势的要求,还存在一些差距。

1.土地流转率低。截止2008年底,辽宁省土地流转面积104.68万亩,占耕地总面积的2.1%;与全国11%的平均流转率相比,辽宁省的流转率均低于全国平均水平;与广东、江苏、浙江等沿海经济发达地区50%—60%的流转率相比,相差更远。

2.土地流转的范围狭窄。辽宁省农村土地流转多数依然是以利用亲属、朋友之间的关系,进行农户与农户之间的流转(辽宁省农户之间的流转约占流转总量的70%以上),特别是在土地利用价值低、缺少工商企业参与的城市远郊或偏远农村,90%以上的土地流转是农户之间的转包、出租和互换。

3.土地流转以短期流转为主。由于目前在土地流转中多数未签订流转合同或协议,且多数农村在发包土地时,并没有正规的承包协议和承包证书,对土地回收风险的担心致使农民缺乏长期流转土地的积极性,因此土地流转的期限通常为1—3年,其中绝大多数是农户之间的一年一转包或一年—租。

二、在当前土地流转中存在的问题

1.不依法规范进行土地流转。(1)不顾农民意愿和当地实际,给基层下达不切合实际的工作指标。如有的县、区政府,对今年在本县、区流转土地面积就下达了较高的指标,最近对明年土地流转又下达了比今年要翻一番的高指标,导致基层组织层层都在盲目压土地流转指标。

(2)在市场考察论证很不充分的情况下盲目引进流转主体。基层组织和相关部门对受让方的经营意图、经营能力、资信情况以及所经营的项目的可行性,不认真加以审核把关和有效监督,导致盲目地将农户土地流转给外地大户,盲目的上项目,不仅造成了土地资源浪费,甚至对有的开发商欺骗集体经济组织和承包农户,损害了承包农户的利益,埋下了土地流转纠纷隐患的问题,也不加制止和纠正。

(3)颠倒承包农户在土地承包经营权流转中的主体地位。在县、乡、村三级干部中都不同程度地存在着不充分尊重农民意愿,擅自做主,包办代替的倾向。不让承包户农民与土地流转受让方协商流转条件以及流转价格,擅自替承包农户决定流转期限、流转价格和流转费支付方式。甚至有的地方仍然“暗箱操作”,不让承包农户与受让方直接见面,不让承包农户在流转合同上签字,不让农户参与和知情。

(4)不按法律政策规定要求认真实施流转合同制和备案制。有的地方土地流转至今仍不使用法律政策规定的统一规范的流转合同文本,或者随意增减省农委监制的统一规范的流转合同内容;有的地方主管部门不主动引导土地流转双方当事人履行流转合同鉴证和备案,以致造成了一些转包、转让的土地没有签订规范合同;有的流转合同应该鉴证的没进行鉴证、该备案的没有备案;有的流转合同约定的流转期限过长,甚至超过承包土地的剩余承包期限;有的地方根本不考虑今后农村土地升值、以及市场、物价变化等因素,政府替承包农户当家,将土地流转价格一次性定死,永久不变,这不仅不利于保护农民在土地流转中的收益,也容易日后引发流转纠纷。有的区县对农村土地承包经营权流转仍然是放任自流,不加以具体管理和监督。

2.偷换概念,违规经营。(1)以设施农业小区为名出售高标准住房。这些小区都是以建设设施农业小区为名,有的叫“休闲农业”、有的叫“观光农业”。 规模比较大的小区有的已经投资几千万元资金,多数都是银行贷款和政府奖补设施农业建设的资金。据调查了解,尽管有的开发商采取了许多夸张的、不实事求是的,甚至是带有一定欺骗性的诱人广告宣传,来推销这些所谓的设施农业加别墅,真正的销售效果(除极个别小区因环境和土地条件极优的以外)都令人很不乐观。由于城里人极少有人购买,当地农民又无人问,有的小区开发商投资几百万元,已经建成三年多了,但至今没有真正卖出几栋。开发商自己又无力经营和管理,有的整个小区内到处杂草丛生、一片荒芜。

(2)以开发建设设施农业为名违反现行土地管理的法律和政策。本来这些开发商流转的土地都是以租赁的形式转包当地农户的家庭承包地,流转期限都是第二轮延包土地的三十年的剩余期限(一般是十八、九年),然而,他们为了高价出售温室设施和别墅小楼,就欺骗说可以永久使用。这样以欺骗手法出售本来属于农户长久使用的“用益物权”给别人永久使用,这实际上等于受让方擅自把租赁来的原承包农户的土地给永久转让出去了。这不仅是违反了土地承包经营权流转管理办法的规定,而且也严重侵害了承包农户的合法权益,实际上已经引发农村土地流转纠纷。

(3)不按流转合同规定预先交付农户的流转费并没有支付给农户。当地农户和村干部多次找开发商要流转费,开发商老板就是“藏猫猫儿”。在有的地方,这种损害承包农户权益纠纷,已经引发了群众上访,影响了农村社会稳定。

三、有序推动辽宁省农村土地流转对策

1.依法确保农民对家庭承包土地占有、使用、收益和流转的权利。各级党委政府应认真解决当前在土地流转中不依法依规的流转行为和问题,及时纠正不规范的做法。分管领导应亲自深入重点地区调查研究土地流转工作。对已经出现的问题和矛盾,要组织相关部门认真研究,及时发现问题,及早做出处理。依法保障农民对家庭承包土地占有、使用、收益和流转的权利。

2.要以流转的质量 “论英雄”。当前,县、乡两级政府特别要注意认真制止和纠正一些地方在土地流转中单纯为了追求流转速度,而过于急躁冒进、不顾实际硬下指标问题和不尊重农户意愿、包办代替的倾向问题。市、县政府一定要强调不对农村土地流转规模和速度作政绩评价,要以流转的质量“论英雄”,以防止出现冒进和刮风的倾向,防止管理职能权力化。

3.创新农村土地流转方式。以进一步深化现行土地流转制度改革为指导,以发展特色主导产业和适度规模经营为需要,因地制宜地选择和创新土地承包经营权流转形式。一方面引导农户之间通过转包、租赁、互换等形式流转;另一方面可在引进投资项目需要连片开发的地区,在征得农户同意的情况下,引导农户将土地承包经营权委托集体经济组织或其它土地流转服务组织集中流转给规模经营主体;同时,还可实行土地互换制度,对连片开发项目,在部分农民保守土地承包经营权而导致难以流转时,可与其他农户的承包土地或村集体预留地进行互换。

4.发展土地股份合作社。土地股份合作社作为十七届三中全会土地新政后的新生事物,需要在资金、政策、管理等方面给予强力扶持。为此,首先应制定优惠政策,加大金融资金投入的积极性,对以土地经营权为抵押的农村金融创新应不断完善进而推广;其次,学习借鉴先进经验,如山东枣庄市的徐庄土地合作社、北京市平谷区的百合兴盛土地合作社已取得了一定的成效,应对这些成功地区的好经验、好做法进行总结、学习、宣传和推广,解决合作社起步阶段所存在的新问题,不断发展壮大土地股份合作社。

5.建立与完善土地承包经营权流转有形市场体系。应以新民市现行的辽宁省土地流转有形市场为基础,在全省范围内,进一步健全土地承包经营权流转有形市场体系,在落实农村土地承包经营权流转政策的基础上,进一步深化和创新现行土地流转制度改革。

6.健全纠纷调处机制,及时有效解决流转纠纷。各区县(市)政府要加强农村土地承包纠纷调解仲裁机构和人员队伍建设,完善农村土地纠纷调解仲裁机制,切实发挥调解仲裁机构作用,及时主动地受理土地承包以及土地流转纠纷案件。各地要结合学习贯彻《农村土地承包纠纷调解仲裁法》,进一步探索完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度,不断提高工作水平和调处流转纠纷的能力。

(作者单位:辽宁金融职业学院)