亚太地区水利基础设施建设与可持续发展

2010-04-14席嘉瑨编译自英刊水电与大坝2009年第2期

水利水电快报 2010年2期

席嘉瑨孙远编译自英刊《水电与大坝》2009年第2期

水管理一直被认为是推动人类社会发展的需要,而发展水利基础设施能发挥水管理的积极影响,降低水灾风险。人们认识到,水利基础设施建设及为水管理制定相关法律和制度框架,对于保持经济可持续发展和消除贫穷问题是十分必要的。

在联合国大会发布的2005～2015年“生命之水”国际行动十年中,不但强调了水管理的重要性,还强调了水资源是可持续发展的关键因素,是保证环境完整性和消除贫困、饥饿的关键,而这些都是保证人类健康幸福的基础。

联合国亚洲及太平洋经济社会委员会(ESCAP)发布的经济社会调查报告(ST/ESCAP/2429)指出,2006年亚太地区的经济增长率为7.9%,高于2005年的7.6%。这足以证明亚太地区在过去半个世纪中经济与社会的惊人进步,该地区人均收入的增长速度更是高于世界其他地区。然而这个伟大的进步不仅仅表现在经济和社会发展上,在水资源管理和水灾风险管理上也是如此。因此,为了保持这种经济快速增长的势头,对水利基础设施进行大规模投资是必不可少的。然而,目前水资源发展的复杂局面,给我们提出了诸多问题,例如:如何解决环境快速恶化问题;如何保证公平、和谐与可持续的经济发展;如何有效应对气候变化的影响等。

1 水利基础设施发展的需求

根据 ESCAP2006年的基础设施发展需求调查,发展中国家在水利基础设施上未来的年总投资应超过现时水平的两倍,也就是从约750亿美元增至约1800亿美元,其中亚太地区为 990亿美元。亚太地区国家在水利基础设施上至少需要双倍的投入才能基本实现相关目标。另一方面,由于亚太地区自然灾害频繁,在过去15 a,持续不断的灾害事件对发展中国家造成了年均213亿美元的损失。因此灾害风险管理是亚太地区社会经济可持续发展过程中的一个极大挑战。据估计,亚太地区发展中国家未来在灾害预防上的年投资将需要 400亿美元或者其国民总收入(GNI)的1%,重建基础设施和恢复经济将需要150亿美元,因此基础设施的年总投资将达550亿美元(以上数据取自 ESCAP最新调查报告)。

1.1 蓄水设施

大坝和水库既能蓄水也能用于防洪,同时还有灌溉、供水和发电用途,从而减少矿物燃料消耗和环境污染,因此这类工程总会在战略规划中受到优先考虑。然而,水利工程对环境与社会还是有一定的负面影响,因此必须最大程度地减少或减轻这些负面影响。

在亚太地区,绝大部分大坝和水库的建设始于20世纪50年代,在70年代到达顶峰,那时每年有数百座大坝投入使用。据估计,中国拥有2.6万座水坝,居亚太地区之首,其次为印度,达 4500座。21世纪初,大坝建设规模更是空前庞大,亚太地区已建和在建大坝数量达到了 3.6万座,占全球总量的2/3。

全球人均蓄水量为963m3,亚太地区仅350m3,澳大利亚则多达5000m3,美国更是多达 6500m3,而阿富汗则只有140m3,由此可以看出人均蓄水量在不同地区和国家有着明显的差别。

1.2 能源基础设施发展

目前全球水能开发程度相当不平衡,在欧洲和北美已有70%以上的水能得以开发,而在亚洲则只有约 30%。水电作为一种洁净能源为亚太地区提供了20%的电力。然而,水电在亚太各国所受到的重视程度不一。中国已开发的20%水能在国内能源供应中发挥着重要作用。而尼泊尔、老挝和缅甸在水能开发上则较为落后,如果这些国家积极开发水能,通过向周边能源缺乏国家出口电力,则可以极大地推动区域经济的发展。

1.3 饮用水供应与公共卫生基础设施

作为消除贫困的主要办法,约翰内斯堡可持续发展宣言以及联合国千年发展目标都将提供安全饮用水与发展公共卫生设施列为优先实现的目标。按照计划,2015年前亚太地区应该完成半数的联合国千年发展目标,由于目前仍有相当比例的人口无法得到足够或可持续的饮用水供应及享用经过改善的卫生设施,因此按时完成相关目标将面临巨大的挑战。实际上这也是一个全球性的问题,全球范围内2/3的人口仍然无法获得安全的饮用水,而 3/4的人口没有配备完备的公共卫生设施,且持续增长的城市人口给城市水利基础设施带来了极大压力,所以当务之急是加快修复和扩建供水和公共卫生设施,对于贫困人群来说更是刻不容缓。

1.4 排污和废水处理设施

对于亚太地区多数国家而言,加快建设废水和污水收集、处置、再利用和处理基础设施尤为重要,因为这是经济保持环保型可持续增长的基础。一些缺水国家致力于废水再利用基础设施的发展。然而,很少有人愿意将资金投到单一的废水处理设施上,特别是在现有饮用水得到保障的前提下,所以综合考虑建设和管理供水、废水处理设施将是一种行之有效的办法。

1.5 灌溉供水设施

尽管经济和城市人口的高速增长对水资源压力很大,但在亚太地区,农业用水仍然占据着主要地位。投资新建水利设施会提高粮食产量,有助于实现千年发展目标——2015年前减少一半受饥荒影响的人数,所以灌溉实际上是推动农业发展的原动力。根据2001年亚洲开发银行的调查结果,2025年亚太地区的灌溉耕地面积将达到2.3亿 hm2。

然而,随着城市与工业用水需求的增长,农业灌溉的配用水量将持续降低。因此精心维护与修复现有农业水利设施,才是提升农业生产力、实现千年发展目标最切实的办法。

基于上述需求,发展中国家新建水利基础设施和应对未来需求的年投入将会非常庞大,包括供水和公共卫生设施、农业和环境保护费用在内,年投入约为 990亿美元。

对于如此庞大的投入,不但需要合理的资金管理计划,还需要制定明确的策略方案,因为这不但是满足社会经济发展的需要,也是保证社会和谐与经济可持续增长的基础。

2 水利基础设施建设与管理现状

根据世界银行的统计,自20世纪 90年代末以来,对水利基础设施建设的投资明显减少,而在能源、交通和电子通讯上的投资则持续增加。为保证水利基础设施建设的可持续发展,需要从以下 4个方面开展研究:①水利基础设施的使用周期;②公众参与水利基础设施的建设与管理;③全球气候变化的影响;④可持续发展的总体原则。

2.1 水利基础设施的使用周期

根据国际大坝委员会的调查,亚太地区的多数水利基础设施建于20世纪 60～80年代,欧洲和美国的大坝普遍建于50年代。世界大坝委员会2000年的研究报告指出,对大坝及其附属建筑物的老化问题必须予以重视。在过去几年,许多研究机构探究了退役坝的概念。

许多国家,特别是相关的援助国,对退役坝开始逐渐重视,在可持续发展水利基础设施的研究中也加入了对大坝使用周期的相关规定。根据世界大坝委员会的定义,一座大坝的使用周期应从设计直至退役,这意味着在大坝环境影响研究中,也必须包括大坝退役可能带来的各种影响的研究。

2.2 公众参与水利基础设施的建设与管理

人们逐渐意识到,将权力下放到地方并加强地方团体的能力建设,对可持续发展和管理水利基础设施非常有效,这样公众可以参与相关设施的建设与管理。这种方式在发达国家和发展中国家都有成功的案例。

(1)在一些亚洲国家,主要通过建立用水者协会的方式来提高水利设施的利用效率,特别是在现代化灌溉方面。在中国、印度尼西亚、泰国和越南都有相当成功的案例。

(2)在德国,通过将开发权力下放给地方,成功创造了一种市政企业模式,这些市政企业能够吸引高素质管理人员、工程师和相关优秀人才,共同推动城市的发展。

(3)在美国,地方政府咨询委员会属于官方特许批准成立的机构,通过提供咨询服务,增强国家与地方机构的能力,协助环保署增强与地方政府的合作关系,以实施相关的环境服务和项目,例如增强水利基础设施的投资力度等。

此外,通过建立机制,让地方团体加入到水利基础设施的建设中,以多样化的方式回收相关成本,例如交易碳排放配额等。

2.3 全球气候变化的影响

2007年,政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的报告认为,人类活动是导致气候变化的主要原因,应减少温室气体排放,以避免气候变化造成的影响,因而需要各国的积极行动、政治领导人的承诺和公民的合作。在 IPCC的报告中,还总结归纳了几个地区因为气候变化而受到的影响:中亚、青藏高原和北亚的升温速度有可能会远远高出全球平均值,东亚、南亚和东南亚地区也会出现类似情况。冬季,青藏高原与北亚的降水很有可能会明显增加,而东南亚南部与东亚的降雨则有可能增加。夏季,北亚、东亚、南亚和东南亚大部的降水将会增加,但中亚地区的降水将会减少。同时在南亚部分地区和东亚的强降雨会变得更为频繁,且东亚、东南亚和南亚与热带气旋有关的极端降雨和大风也会明显增多。这些气候变化将会导致亚洲各地受到严重影响:

(1)由于喜马拉雅山脉冰川融化,将增加洪水泛滥与不稳定坡面岩崩的可能性,这将对未来20～30a的水资源造成影响。由于冰川消退,河道流量将会减少,因此预计气候变化将导致中亚、南亚、东亚和东南亚,特别是大型流域范围内的可用淡水资源明显减少。随着人口的增长和生活质量要求的不断提高,在21世纪50年代之前将对10亿多人造成不良影响,而南亚、东亚和东南亚海岸,特别是人口密集的三角洲地区,则会受到洪水泛滥的威胁。

(2)到21世纪中期,东亚和东南亚的农作物产量预计将增加20%,而中亚和南亚预计将会减少30%。

(3)人口的快速增长与城市化进程,导致部分发展中国家未来将面临严重的粮食危机。

(4)全球变暖致使东亚、南亚和东南亚的水文循环发生变化,将会引发洪水和干旱,并造成痢疾的流行,从而导致地方病发病率与死亡率升高,而海水升温也将造成南亚地区霍乱的流行。

这样持续恶化的环境将导致亚太国家不可避免地遭受各种毁灭性灾害,实际上该地区已经受到了极端气候的影响。2006年,全球因自然灾害伤亡2.1万多人,亚太地区占74%,全球10个主要遭受灾害的国家,ESCAP成员国就占了 8个,这些国家分别是:中国、印度尼西亚、菲律宾、印度、阿富汗、越南、巴基斯坦和澳大利亚。此外,海平面上升对亚太地区的岛屿也是极大威胁和破坏。

世界气象组织台风委员会的最新调查表明,极端天气事件发生频率的增加,将会增大基础设施发展规划的风险,所以该规划应由常规型转为适应型。适应型规划就是在经济条件可行的基础上,利用社会科学加强地区应对灾害的能力,从而应对规划中的不确定因素,可将其总结为:

(1)一个发展的过程;

(2)用于在不确定性较高时作出决策;

(3)采取创新措施最大程度地降低风险,并做好准备工作应对各种变化;

(4)采取新手段,包括更精确的模型、全面细致的评估框架和利益相关方参与决策的高效机制。

2.4 可持续发展的总体原则

联合国开发计划署(UNDP)1990年发布的人类发展报告引入了人类发展的总体概念,同时研制了人类发展指数的第1个模型。它能综合度量发展状况,包括国家收入、教育和健康医疗支出。将人类发展概念由单一的经济发展模式改进成更全面的多元模式,即以人为本的发展。报告指出,社会经济发展要和谐并有利于贫困人群,以实现全社会健康幸福生活为目标。

自1990年以来,UNDP公布了 600多个全球、地区和国家级别的人类发展报告,用于应对160多个国家面临的各种问题。随后发现了人类发展与可持续发展之间的重要关系。随着时代的进步,可持续发展的概念也逐渐从一种保护自然的纯粹手段转变成一种发展需求。在整个概念的转变过程中不但获得了宝贵的经验,同时得出社会经济发展的目标在于让世世代代能够拥有健康、长寿和快乐的生活以及拥有受教育的机会。

如果将可持续发展视为人类发展的最终目标,那么必需以“可持续与和谐地发展社会经济”为目的建设发展水利基础设施。

3 绿色增长方式

ESCAP在2005年提出了绿色增长方式。该方式通过创建一套严谨且综合合理的法规解决可持续发展中的利益冲突问题。另外也通过了解人与自然间的相互依赖性,加强可持续发展。这样,不但能促进整体的发展,还能更好地将可持续发展的三大支柱(经济发展、社会发展和环境的可持续性)紧密融入到各级政府的决策、规划和实施中去。

亚太地区目前急需以新发展路线取代旧发展路线(发展第一,环境第二),新路线是以经济的增长支持并加强可持续发展。绿色增长方式在以前并不受重视,但是随着环保型可持续的经济增长概念的诞生,绿色增长方式也逐渐成为亚太地区发展的焦点。

在环境资源方面,希望通过绿色增长方式实现以下 3个目标:

(1)尽量减少对非再生资源(包括能源)的利用,尽量利用可再生资源;

(2)通过良好的管理,严格遵守可持续发展的相关标准和要求,提高可再生资源的利用率;

(3)通过在可持续利用和生态保护方面的国际合作,维护好海洋、淡水和陆地物种以及生境与生态系统。